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“袖珍”小縣存廢之爭:只有3萬人,九部計程車,沒有紅綠燈

5分鐘、10分鐘、15分鐘……在整整等待了30分鐘之後,楊皓(化名)終於確信,在佛坪縣高鐵站,他確實無法通過網約車到達酒店了。

數小時前,他乘坐高鐵從西安出發,穿過層層疊疊的秦嶺隧道,才到達這座位於秦嶺深處的“大熊貓之鄉”。

最終,他乘坐上了一輛計程車。說起自己的遭遇,這名計程車司機一臉輕蔑,“網約車?佛坪就沒有什麽網約車,連計程車,也才一共9輛。”

這是楊皓第一次到達佛坪,來之前,網上鋪天蓋地的議論讓他充滿好奇:一個沒有網約車,也沒有麥當勞、肯德基的縣城,一個全縣人口只有3.26萬人的“袖珍”小縣——這個數字,甚至不及北京、上海一所普通大專院校的在校生人數。

而在佛坪縣城,當地人議論更多的,卻是今年兩會期間,全國政協委員、陝西省政協副主席李冬玉的一份名為《優化縣級行政區劃,推進經濟一體化發展》的提案(下稱“提案”)。她在提案中稱,中國2800多個縣級行政區中,人口規模在10萬人以下的有200多個,其中5萬人以下的100多個,主要分布在西部。

李冬玉在該提案中提及的優化縣級行政區劃、推進小縣合並試點的建議,直接觸及這座人口小縣最敏感的神經之一。

當地200餘名退休老幹部甚至還為此專門向漢中市有關領導聯名寫了一份《不讚成政協委員李冬玉同志“關於10萬人以下的縣合並的建議”的建議》(下稱“不讚成建議”)。

何以成縣

佛坪何以成縣?小縣合並,何以在佛坪引起如此大的爭議?帶著這些疑問,第一財經記者趕赴佛坪。

清澈的河水從石縫間穿流,高聳的山峰包裹著縣城,是佛坪這座縣城留給記者的第一印象。

佛坪所在的秦嶺,是中國南、北方地區的地理分界線,《三國演義》中魏延向諸葛亮建議的“子午谷”,便是佛坪境內的一條古老棧道。

佛坪縣城,則位於秦嶺南麓的一處狹長山地上,南北長約兩三公里,東西寬則僅有數百米,全縣3.26萬人中,縣城8000餘人居住在椒溪河兩岸。

數百年來,椒溪河水順流而下,匯入漢江,最終,又匯入長江。而全縣90%以上的森林覆蓋率、大大小小240多條山河溪流,又讓佛坪成為長江中上遊國家“南水北調”工程的水源涵養地和陝西“引漢濟渭”工程的重要調水點之一。

與佛坪縣地理、人口類似的,還有同居秦嶺深處的留壩縣,這座被稱為“秦漢咽喉”之地的縣城,全縣人口4.34萬人,僅比佛坪縣多了1萬餘人。

也因此,當“小縣合並”風聲傳出時,當佛坪因為人口少成為全國的議論焦點時,留壩便成為佛坪人最願意向外界介紹的鄰縣之一。

佛坪何時成縣?一本由佛坪縣委宣傳部提供的《佛坪廳志》,記載了200多年前佛坪首次成“廳”的詳細過程。

“東、西、南三面山境千余裡,皆層巒疊嶂,鳥道羊腸,皆為深山老林,居民日漸開辟,人口滋繁,而僻在深山,距縣城二三四五百裡不等……屬於秦嶺要地,五方雜處,良莠不齊。縣官遠在數百裡之外,雖極精明能乾,依恐難於周密,藏奸匿匪,深為可虞。遇有命盜案件,知縣勘驗辦案,實有鞭長莫及之勢,而民間運輸糧食、案件訴訟,往返七百餘裡,溪流山間阻隔,官民皆甚形苦累。”道光四年(1824年),時任陝西巡撫盧坤在上呈給道光帝的一份名為《會議添設佛坪廳治疏》的奏折中稱,佛坪地處秦嶺偏遠山地,容易引發動亂,而地方官府的管理,卻又鞭長莫及,最終,道光帝於1825年設立佛坪廳,管理範圍橫跨秦嶺南、北麓,治所位於現在的周至縣境內、秦嶺北麓的“佛爺坪”。

1922至1926年間,位於秦嶺深山的佛坪縣,成為土匪滋生、藏匿之地,先後多任縣知事被生擒、殺害,1926年9月,時任縣知事為躲避土匪,將治所由佛爺坪遷至袁家莊,即如今的佛坪縣城所在地。

在當地人眼中,發生於佛坪縣的這段往事,最終成為後來上映的電影《讓子彈飛》的編輯素材來源,不過,第一財經記者經多方查找,未能從公開資料中印證此事。

地處深山、加之交通不便,造成佛坪縣的人口長期徘徊於三四萬之間,新中國成立後的1958年時,佛坪縣因人口稀少等多種因素,被撤銷縣製,境內轄地中,秦嶺以南之地,被分別劃入洋縣和石泉縣,嶺北之地,則劃歸周至縣。

但令人意想不到的是,佛坪剛被撤縣不久,當地便因位居深山、交通閉塞再次成為土匪嘯聚之地。一份由佛坪縣地方志編纂委員會編寫的《佛坪縣志》,記載了當時的過程:一夥由三百多人組成、從甘肅串至當地瓦寨子村的犯罪分子,陰謀以秦嶺的崇山峻嶺為掩護,在當地發動暴亂。

最終,該事件雖被平息,卻也讓當地意識到,雖然佛坪人少,但地理位置確實殊為重要,1961年9月,佛坪縣被再次恢復,並一直延續至今。

人少尷尬

但佛坪人少的事實,卻一直未因建制的恢復而有大的改觀,全縣人口還呈現出逐年下降的趨勢:1990年,佛坪全縣人口為35710人;2010年,變成32999人;2019年,全縣常住人口為30181人,30年間,佛坪縣的總人口不僅未增加,反而減少了5529人。

人口在減少,在校的學生人數也在減少。佛坪縣共有一所初中、一所高中,以及幾所鄉鎮小學。數據顯示,2012年時,佛坪縣尚有在校生3435人,到2017年,全縣的在校學生人數已經下降到2914名。

不過,地處秦嶺南麓、森林覆蓋率90%以上的獨特環境,也讓佛坪成為“大熊貓之鄉”和“中國山茱萸之鄉”,借助這種優美的生態優勢,佛坪一邊發展中藥材、蘑菇種植等涉農產業;一邊圍繞大熊貓發展全域旅遊,伴隨著高鐵的開通,旅遊旺季來臨時,縣城也人來人往,旺季一過縣城又回歸沉靜和孤寂。

4月28日晚上,第一財經記者漫步佛坪縣城時發現,才過晚上7點鍾,街頭一些店鋪的大門,就已經上鎖了,大街上,一些行人迎著路燈,沿著縣城的主乾道悠閑地聊天、散步。整個縣城最繁華的地段,便是位於縣城中心地段、一座連接椒溪河兩岸的大橋橋頭,橋頭的東岸,是一個數百平方米的廣場,廣場上,不少中年婦女正踩著節拍,整齊地跟著節奏,享受著屬於她們的“廣場舞時間”。

即便是縣城最繁華的路段,第一財經記者也未能看到紅綠燈的出現,實際上,在整個縣城前後跑了兩圈,記者也沒有看到紅綠燈——即便是只有兩個車道的主乾道上,也並沒有太多車輛,不過,為了避免事故,當地還是在橋頭這個最繁華的路口,設置了幾個攝影頭。

一位在橋頭等客的計程車司機說,他在縣城跑了20多年出租,最初,全縣只有3輛計程車;後來,隨著高鐵佛坪站的開通,才又增加了3輛;再後,隨著外地遊客增多,當地又增加了3輛。

在當地,最熱門的職業,是考公務員,再次之,是到事業部門、國有企業去上班,也因此,雖然整個縣城的常住人口只有8000多人,但在政府、事業部門上班的,僅公開的數據就有2000多人。

佛坪縣委機構編制委員會辦公室的一份資料顯示,截至2020年底,全縣有各類編制2194名,其中行政編制640名,事業編制1554名。而《佛坪縣2019年國民經濟和社會發展統計公報》則顯示,全縣機關事業部門養老保險人數2991人。

人少,賺錢的機會就少。一位在縣城開了20多年摩托車專賣店的店主說,他從年輕時,就開始在縣城開店,因為山路多,佛坪的摩托車銷量一直都比較穩定,但即便如此,由於人口基數不高,他每月能賣出的摩托車數量,也不過10多輛。

生意難做,遍布大街小巷的一些飯館裡,顧客往往寥寥。第一財經記者先後在當天傍晚時分,走進10多家飯館,但大多時候看到的都是百無聊賴坐在大堂裡等待食客的店主。

佛坪縣2018年、2019年國民經濟和社會發展統計公報顯示,2018年時,全縣財政總收入為7179.8萬元,而2019年,這一數字則為6262.2萬元,同比下降12.8%;2018年時,全縣的地方財政為3943萬元,而到了2019年,這一數字則為3660萬元,同比下降7.2%。

上述公報同時顯示,佛坪縣這兩年的財政支出分別為8億元、7.97億元。

地方財政收入與財政支出的巨大反差,最終成為李冬玉在今年兩會上提出“優化縣級行政區劃、推進小縣合並試點”的理由之一。

李冬玉在提案中稱,縣級政區是國家治理體系的根基,通過區域經濟一體化發展優化縣級行政區劃,合並小縣以擴大縣域經濟規模,能夠起到節約行政成本,提高行政效率,助力建設現代化都市圈的作用。

“優化縣級行政區劃,有兩方面的現實需要。”李冬玉稱,其一是,人口數量一旦不足,就可能製約經濟發展,這在一些人口小縣的表現中尤為突出,越是人口規模小、經濟欠發達的縣,人口流失越嚴重;其二是,在縣級行政區劃中,大都需要同時設置黨委、人大、政府、政協、紀檢、公檢法司等行政事業和社會組織,並配套建設辦公場所和科教體文衛等基礎設施,財政供養人員和基礎設施建設每年都需大量的財政支出,最終造成行政成本高、公共基礎設施浪費大。

“近年來,隨著鄉鎮和行政村的撤並,鎮村數量的減少以及鄉鎮村交通、通信條件的改善,撤並小縣條件已經成熟。”李冬玉因此建議,可以對人口規模低於10萬人的內地小縣先行合並試點(可整縣合並,也可保留鄉鎮級管理穩定拆分小縣),提案中提及的“2019年常住人口3.02萬人的西部某縣”,更被一些佛坪人認為,是在暗指佛坪。

財政缺口

很快,不少佛坪人都知道了李冬玉的上述提案內容,包括一些在佛坪工作、生活了幾十年的佛坪縣退休老幹部。

“(提案)這個消息傳出以後,佛坪人民反響比較大,對佛坪經濟的發展影響也很大。”曾任佛坪縣委副書記、佛坪縣人大常委會主任的蘇明錫在接受第一財經採訪時說,佛坪縣雖小,但它同時承載著自然資源、野生動物的保護等職責,又處在秦嶺深山之中,很有必要設立一個縣級政權來加強管理,但伴隨著輿論的發酵,一些本打算在佛坪投資的招商引資項目,看到佛坪很可能撤縣,也開始猶豫起來,甚至乾脆撤資了。

而田文學、翟懷民等在內的當地200餘名退休老幹部,甚至還在得知上述提案內容後的3月18日,專門給陝西省有關領導聯名寫了一份不讚成建議。

“小縣,有小縣的價值。佛坪也不是一開始財政收入就下降到3000多萬的。”佛坪縣一位退休老幹部對第一財經表示,由於地處秦嶺深處,佛坪雖人口不多,但礦產資源卻十分豐富,僅已探明的,就有黃金、大理石、石英石、雲母、水晶、石墨、剛玉、花崗岩等20多個品種。30多年以前,佛坪縣的財政收入在最高峰時也有七八千萬元,那時,佛坪縣既有以砍伐森林、大樹為主業的木材加工廠、木地板廠,也有以秦嶺礦產開發、冶煉為主業的石英廠、矽碳棒廠、大理石礦廠以及其他礦業公司,其中,一家國有伐木場的職工達到1100多人,每年僅這家伐木場就要采伐兩三萬立方米的樹木。

結果,雖然佛坪的財政、稅收上去了,但由此導致的結果也是嚴重的。此後的2002年、2007年,由於秦嶺樹木被大肆砍伐,佛坪縣先後兩次遭遇洪災。

其中,僅2002年6月的一場洪災,就造成了全縣3.5萬人受災,導致237人死亡、失蹤,10564間房屋倒塌,3250人無家可歸。

“如果說要撤縣、並縣,那時就是最好的機會。”回憶當年,翟懷民說,當時看著滿目瘡痍的家園,他的心裡充滿了絕望。那年,時任國務院副總理溫家寶親自趕往佛坪救災時,大部分人都已經一無所有,但即便如此,國家也並沒有放棄他們,或者乾脆撤縣、並縣、搬遷家園,反而投入大量人力、財力,重建了佛坪縣城。

“這說明,國家對佛坪的定位是清楚的,在佛坪設縣,也是有淵源、有價值的。”曾任職佛坪縣委黨校校長的田文學也說。

作為國寶之一,大熊貓的主要棲息地,就是四川、秦嶺一帶,而生活在佛坪一帶的大熊貓,無論是種群數量,還是分布密度,都是全國之最,其他諸如朱鹮、金絲猴、羚羊,也都以佛坪為主要棲息地,為此,聯合國教科文組織還將佛坪的動植物資源列為重點基因庫。

當年,也正是為了還給大熊貓、朱鹮等珍稀動物一個更健康、更綠色的棲息地,同時,也是為了保障北京、西安等地的用水安全,佛坪先後關停了石英廠、矽碳棒廠,還有大量的伐木廠,佛坪縣財政收入因此出現下滑,“佛坪這麽做,當然是為國家做貢獻,但自身其實也是做出了很大犧牲的”。田文學說,現在,整個秦嶺地區,共生活著300多隻大熊貓,其中,佛坪地區就有一兩百隻,老的、小的、公的、母的都有,在全球已經發現並拍攝到的8隻棕色大熊貓中,有6隻都是在佛坪縣境內發現的。

如今,總面積1279平方公里的佛坪,已經被全境列入限制開發區域,其中佛坪國家級自然保護區和觀音山省級自然保護區427.74平方公里則屬於禁止開發區域。

伴隨著工業項目的關停,佛坪財政收入也開始出現下滑,甚至出現了財政支出缺口。佛坪縣在一份呈送給陝西省有關部門的《關於建立省級生態環境補償機制的建議》中稱,佛坪縣在關停了礦產資源開發等一批汙染環境的企業後,由於缺少工礦業及重大項目支撐,全縣財政收入基礎不穩、增收十分困難,再加上每年生態保護、植被恢復、水土綜合治理等各類支出也在不斷增加,當地已形成新的財政缺口。

未來何在

“佛坪是南水北調的重要水源地,也是引漢濟渭的重要供水點。”田文學認為,佛坪這樣的小縣城,兼具大城市水源地與珍稀動物保護的雙重價值,是無法直接用金錢計算與衡量的。雖然這幾年國家對佛坪的財政投入確實在加大,但應該看到的是,這些投入大部分用於建設秦嶺的秀麗山水,真正用於人員開支的僅是一小部分,不能因為佛坪財政收入少就裁並一個縣級政府,相反,應將佛坪的地位提升到整個秦嶺的生態保護與水源地保護層面,給予佛坪更恰當的定位。

“如果確實是因為佛坪一些行政部門設置問題,可以考慮將佛坪定位於秦嶺特區。”田文學建議,秦嶺作為中國重要的綠水青山承載地,既需要人類的適當活動,又不應因過度活動,最終破壞秦嶺生態,因此在該地區一些行政部門的定位上,既要考慮到秦嶺生態的保護,又不該因行政區域設置造成冗員泛濫,最終既給國家財政造成負擔,又給秦嶺生態埋下隱患。

第一財經記者採訪發現,田文學的這種建議,其實已經在近期頒布的漢中市“十四五”規劃中得到體現。根據該規劃,包括佛坪縣、寧強縣、鎮巴縣以及略陽縣、留壩縣等在內的秦嶺、大巴山脈沿線區域,均被漢中市分別列入了控制規模型、疏解限制型縣市。其中,對佛坪縣的發展定位是,以生態旅遊和綠色產業為主的精美、宜居、和諧的山水家園。

對於佛坪的未來,蘇明錫則提出了兩種建議:一種是,作為一個以自然資源、動植物資源保護為定位的縣域,可將佛坪設為自然保護特區;另一種是,將佛坪定義為“西安的後花園”,服務於西安這個國家級大都市的休閑旅遊需求。

“佛坪的未來,還是要靠旅遊,這是最終的出路。”蘇明錫說,伴隨著國家對秦嶺的保護,佛坪基本失去了工業開發的可能性,下一步,佛坪還是應該重點把旅遊做好,圍繞全縣的自然特色,發展全域旅遊,相當於把全縣打造成為一個大的旅遊景點。

意識到自身獨特環境、區位優勢的佛坪縣,也開始圍繞“古道明珠、靜美佛坪”這個新定位,在全縣發力推動全域旅遊、開展山茱萸等中藥種植,加快向省級休閑農業與鄉村旅遊示範縣轉型。

不過,遠水畢竟難解近渴,面對不斷加大的財政缺口,佛坪縣也在不斷向上級呼籲,希望陝西省盡快建立省級生態環境補償機制,綜合考慮佛坪的生態功能區面積以及生態投入、生態移民、群眾生態補助等因素,加大對佛坪的支持力度,使佛坪能逐步實現基本公共服務均等化。

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