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CF40:僅靠碳交易難以實現“30•60”目標,開征碳稅應成為重要政策選項

  意見領袖丨中國金融四十人論壇 

  內容提要

  ☞ 受覆蓋面和調控範圍限制、碳市場價格形成機制構建難度大、市場失靈等因素影響,全面運行的全國碳市場只能覆蓋我國50%的碳排放量,國內的碳交易價格遠低於IPCC和碳信息披露項目(CDP)對實現《巴黎協定》目標的碳價預測。僅靠碳交易一種政策手段難以實現“30•60”目標,需要通過與碳稅這一政策手段並行實施來加大碳減排調控力度。

  ☞ 結合我國的“30·60”目標,建議現階段先選擇實施名義性碳稅——將現行煤炭資源稅和成品油消費稅改造為碳稅的方式,緩解碳達峰壓力。同時加快研究實質性碳稅——直接對二氧化碳排放開征碳稅,彌補我國在碳價格機制上的不足,為更長遠的碳中和目標做好政策準備。

  ☞ 可在保持我國宏觀稅負穩定的前提下開征碳稅,盡可能降低碳稅對經濟社會發展的影響。徵收碳稅不作為增加財政收入的手段,其目標是通過增加化石燃料的稅負來提高碳排放成本,根本目的是為了減少碳排放。

  ☞ 在碳稅的徵收範圍上,應該避免對同一排放源或企業同時實施碳交易和碳稅政策,防止造成企業的雙重負擔。目前納入碳交易的企業排放標準是年能耗一萬噸標準煤,未來還可能會逐步降低標準從而將更多的企業和碳排放量納入調控範圍。這意味著,碳稅的徵收範圍將主要是中小企業。

  ☞ 碳稅目的是通過影響消費者行為選擇來達到減少排放。從既積極穩妥推出碳稅,又盡量弱化負面影響的角度考慮,可考慮在碳稅實施初期選擇化石能源開採和生產環節徵收,未來隨著征管能力的提高和控管條件的具備,再將征稅環節調整為消費環節。

  開征碳稅是實現“碳達峰、碳中和”目標的重要政策選項

  習近平總書記在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上向國際社會做出“中國二氧化碳排放力爭2030年前達到峰值,努力爭取2060年前實現碳中和”的承諾,並在氣候峰會上提出了“碳達峰、碳中和”的具體目標(以下簡稱“30·60”目標)。這在體現中國作為負責任大國擔當的同時,也意味著碳減排將面臨著艱巨任務和嚴峻挑戰。2020年底召開的中央經濟工作會議明確提出,2021年要做好碳達峰、碳中和工作。2021年的政府工作報告提出,制定2030年前碳排放達峰行動方案。

  要實現上述目標,亟需在碳減排途徑、機制和政策的選擇上拓展思路,在我國已實施碳排放權交易(以下簡稱“碳交易”)試點的背景下,應將開征碳稅作為重要政策選項,兩種碳減排手段並行實施。

  碳交易與碳稅都是推動

  碳減排的重要政策工具

  碳交易與碳稅均是借助市場機制實現政府碳減排目標的有效手段。由於兩者最終都反映為對碳排放價格的確定,因而也被統稱為碳價格機制。但基於產權理論的碳交易和源自庇古稅理論的碳稅,在推動碳減排的作用機理上存在差異。

  碳交易更強調數量導向機制,是指在某個國家或地區設定碳排放總量額度,並將其碳排放權分配到各個企業,通過市場和價格機制對排放權在不同經濟主體間分配進行調整,從而達到以最小成本達到碳減排的目標。

  二氧化碳的排放總量或者排放標準由政府根據本國或本地區減排目標導向、環境承載能力等確定,通過發放許可證的形式分配碳排放權份額,創製出排放權的稀缺性並創建市場、體現排放權的經濟價值,企業可在已有的配額中選擇交易其多餘的份額或者購買碳排放額度,價格機制來決定排放權在不同經濟主體之間的分配。

  碳稅則屬於由稅收直接進行的價格乾預,即通過相對價格的改變來引導經濟主體的行為,達到降低碳排放數量的目的。氣候變化具有典型的外部性,政府運用碳稅對微觀主體減排進行乾預,使其個體成本等於社會成本,微觀主體基於自身決策的排放水準,就會與社會最優水準相一致,即碳排放企業的外部成本內在化,達到資源的最優配置。

  作為碳減排的兩種重要政策手段,碳交易與碳稅這兩種手段在減排目標和減排成本的確定性、調控範圍、透明度和管理成本等方面各具相對優勢,且這種相對優勢又會受到各國具體政策環境、管理水準、實施條件等多方面因素的影響。

  故在現實中,各國家和地區基於國情區情實際與碳減排的客觀需要,會側重其中之一或者二者並用,並隨國際國內經濟發展和應對氣候變化需要動態調整二者重點。理論和實踐研究表明,對碳交易與碳稅的關係認識,已從初期的替代性逐步轉變為互補性。兩種手段可以並行不悖,尤其是二者相互協調配合,更可在注重公平的前提下提高減排效率。

  我國現階段研究開征碳稅

  既有必要也可行

  實現“碳達峰、碳中和”,加大碳價格機制的調控以減少化石能源消費是根本。新形勢下,我國僅以碳交易一種手段並不能有效解決碳減排的所有問題。現階段,應在明確合理的碳排放總量控制目標之下,既有效發揮碳交易的減排作用,也考慮將碳稅作為政策選項之一,兩者並行發揮調控作用。

  (一)僅靠碳交易一種政策手段難以實現“30·60”目標

  我國自2011年起先後在七個省市實行碳排放權交易試點,2017年底明確在發電行業率先啟動全國碳排放權交易體系,2021年全國碳市場將正式啟動運行。隨著碳交易推向全國,將對國內碳減排目標實現發揮更大作用。但受覆蓋面和調控範圍限制、碳市場價格形成機制構建難度大、市場失靈等因素影響,全面運行的全國碳市場也只能覆蓋我國50%的碳排放量,國內的碳交易價格遠低於IPCC和碳信息披露項目(CDP)對實現《巴黎協定》目標的碳價預測。

  在“30·60”目標實現難度遠超早期碳排放強度目標,以及我國要以低於歐洲等國家30年時間來實現碳中和的情況下,面對更為緊迫和更大的碳減排壓力,僅以碳交易一種手段難以有效保證目標實現,需要通過與碳稅這一政策手段並行實施來加大碳減排調控力度。

  (二)碳稅和碳交易並行有利於揚長避短,促進碳減排目標的實現

  在應對氣候變化的特定時期上,政府對於兩種政策手段的選擇上可能具有一定的傾向性。但考慮到現實中碳減排問題的複雜性以及碳減排政策的相對有效性,為了更好地應對氣候變化,全面實現碳減排目標,有必要充分認識到碳交易和碳稅可以並行,二者的協調配合能夠發揮更大的調控作用。

  無論從理論分析還是從國際社會政策選擇的傾向看,碳稅與碳交易都是可以同時運用、共存並立的。理論上,兩者應為互補關係,這種互補性主要表現在兩者的調控範圍和價格支撐上。因此,基於市場機制較不完善的現實以及開征碳稅的獨特優勢,我國更需要根據實際情況同時運用碳交易與碳稅這兩種碳減排政策手段,構建二者的協調配合機制,來實現應對氣候變化和碳減排承諾,推動綠色低碳發展和建設生態文明。

  (三)並行實施碳交易和碳稅已成為國際碳減排政策趨勢

  碳交易和碳稅作為碳價格機制,已在全球諸多國家和地區得到了積極的應用。根據世界銀行《2020年碳定價現狀與趨勢》的統計,全球已有超過46個國家和32個地區實施或計劃實施61項碳定價政策,其中31個為碳排放權交易市場,30個為碳稅機制,覆蓋了22%的全球溫室氣體排放量。

  同時,已有英國、法國、日本、加拿大等15個國家和地區同時實施碳稅與碳交易兩種政策手段。其中,部分國家因碳市場價格偏低或擴大調控範圍需要設置固定碳價和提高碳價,部分國家在碳減排政策實施初期就區分不同碳源分別實施碳稅和碳交易,其動因都是源於單一實施一種政策手段難以實現本國的碳減排目標。值得注意的是,上述同時實施碳交易和碳稅的國家,大多也是已宣布碳中和目標的國家。

  (四)運用碳稅政策有助於實現碳減排和經濟發展的“雙重紅利”

  根據相關研究,我國如果實現2℃目標導向轉型路徑,2020-2050年能源系統需要新增投資約為100兆元;如果實現1.5℃的目標導向,投資約為138兆元。在我國經濟下行和財政收入減速的背景下,加大對碳減排的投入需充分考慮財政的可持續性問題。而碳稅在提高碳排放價格或成本的同時,能夠獲取一定的財政收入,通過碳稅來適當籌集碳減排資金是減輕財政壓力的可能途徑。例如,根據世界銀行《2020年碳定價現狀與趨勢》的統計,全球2019年籌集了450億美元的碳價格收入。而根據OECD對成品油等化石燃料稅負的國際比較,我國在提高化石燃料稅負上尚具有一定的空間。因此,與減稅降費結合起來實施碳稅改革,不僅可保持宏觀稅負穩定和減少增稅阻力,也有助於實現碳減排和經濟高質量發展的“雙重紅利”。

  路徑選擇:改造現行稅種

  及研究開征新稅種

  徵收碳稅的基本目的,是通過增加化石燃料的稅負相應提高碳排放成本。根據增加稅負實現方式的不同,碳稅改革的實現路徑主要有以下兩種可能選擇。

  (一)名義性碳稅方案:將現行煤炭資源稅和成品油消費稅改造為碳稅

  名義性碳稅,即通過對與化石燃料相關稅種的改造,包括提高稅率水準或以碳排放量為依據來調整稅率,可以發揮與碳稅類似的作用。綜合看,我國適合改造為碳稅的稅種主要是資源稅和消費稅。針對我國以煤炭為主要能源以及考慮天然氣作為清潔燃料等情況,我國碳減排調控的主要對象是煤炭和成品油,2020年中央經濟工作會議也提出:“推動煤炭消費盡早達峰,完善能源消費雙控制度”。

  就煤炭而言,主要方式是改革煤炭資源稅。當然,也有對煤炭徵收消費稅的建議觀點。兩者相比較來看,對煤炭徵收消費稅與現行煤資源稅存在重複徵收,也不符合消費稅對最終消費品徵收的要求,因而,提高煤資源稅稅率是更為可行的選擇。

  就成品油而言,成品油消費稅是最適合改造為碳稅的稅種。從對企業徵收碳稅的角度看,儘管是對碳排放量進行徵收,但從碳排放量與企業消耗成品油等化石燃料之間的關係看,實際上可視為對消耗成品油等化石燃料進行計征。同時,提高成品油消費稅還可以對非固定碳源進行徵收。在國外碳稅的實踐中,不乏有改造成品油消費稅作為碳稅的案例。國內也多次提高成品油消費稅稅額來發揮節能減排調節作用。因此,可以考慮將提高的稅額部分以碳稅名義進行徵收。

  鑒此,應區分不同化石燃料進行稅種的碳稅改造,建議將煤炭資源稅和成品油消費稅改造為碳稅。

  (二)實質性碳稅方案:直接對二氧化碳排放開征碳稅

  實質性碳稅,即直接對二氧化碳排放征稅,在我國也有兩種可能的選擇,一種是直接開征名稱為“碳稅”的新稅種;另一種是在現有的環境保護稅中新設置“二氧化碳”稅目。前者可以突出我國加大碳減排調控力度的目的和態度,但設立新稅種的立法難度大。後者不需要設置新稅種,符合簡化稅制的要求,不僅有利於減低碳稅單獨立法和實施的難度,而且可以減少為構建新稅制體系花費的成本和時間,但也需要修法。

  (三)兩種路徑的比較及建議

  是實行名義性碳稅還是實質性碳稅,這兩種改革路徑實現形式的最終選擇受多方面因素的影響,需基於現行國情分階段實施。

  綜合來看,改造現行稅種的方式具有上遊徵收的計征簡便、立法難度低等優點,但也存在著稅負難以向下遊企業等主體傳導的問題;新開征碳稅稅種或稅目與碳減排聯繫緊密,但也有碳排放量計量複雜等問題。

  結合我國的“30·60”目標,建議現階段先選擇實施名義性碳稅即改造現行稅種的方式,緩解碳達峰壓力。同時加快研究實質性碳稅即開征獨立稅種,彌補我國在碳價格機制上的不足,為更長遠的碳中和目標做好政策準備。

  我國研究開征碳稅的策略與設想

  在新發展階段研究推進徵收碳稅,應合理制定碳稅改革策略,降低徵收碳稅對經濟社會的衝擊影響。

  (一)適時明確碳稅改革的政策方向

  在統籌制定2030年前碳排放達峰行動方案等基礎上,應旗幟鮮明地提出徵收碳稅的改革方向。這既可進一步在國際上表明我國在實現承諾的決心,也可在國內穩定企業和社會的預期,降低政府在宏觀政策上的不確定性。

  (二)保持宏觀稅負穩定以降低經濟社會影響

  對我國實施碳稅的主要擔憂,是在經濟下行趨勢下會進一步拖累經濟增長。國外稅改經驗表明,利用綠色稅改的雙重紅利效應和稅收中性,即在降低部分稅收的同時提高與綠色相關稅種的收入,在實現生態環境保護目標的同時保持宏觀稅負穩定,是一個較為成功的做法。我國減稅降費政策的持續實施,已為徵收碳稅提供了一定的政策空間。可在保持我國宏觀稅負穩定的前提下開征碳稅,盡可能降低碳稅對經濟社會發展的影響。徵收碳稅不作為增加財政收入的手段,其目標是通過增加化石燃料的稅負來提高碳排放成本,根本目的是為了減少碳排放。

  (三)制度設計上應明確徵收範圍和征稅環節,低稅率起步,分步動態調整

  1、明確限定徵收範圍。在沒有碳交易市場的情況下,碳稅應對所有的碳排放企業一體徵收。但在我國碳交易市場已經先行建立的情況下,在碳稅的徵收範圍上,應該避免對同一排放源或企業同時實施碳交易和碳稅政策,防止造成企業的雙重負擔。因此,應該明確將納入碳交易體系的排放源或企業排除在碳稅的徵收範圍之外,也就是說,碳稅的徵收範圍是碳交易體系覆蓋範圍之外的碳排放源或企業。

  從全國碳交易市場的啟動和發展趨勢來看,目前納入碳交易的企業排放標準是年能耗一萬噸標準煤,未來還可能會逐步降低標準從而將更多的企業和碳排放量納入調控範圍。這也就意味著,碳稅的徵收範圍將主要是中小企業。

  2、採用簡易計稅方式。考慮到碳稅的征稅對象主要是中小企業,為了降低征管成本和企業管理成本,碳稅應盡量採用較簡易的計稅方式。具體而言,應在企業二氧化碳排放量的確定上採用簡易的方式,直接根據化石燃料消耗量和排放系數計算排放量和應納碳稅額,而不是分行業考慮各種特殊因素。這樣做,儘管可能存在著一定的不公平性,但有利於降低企業在核定碳排放量上的成本,以及使得稅收征管成本也能夠相應降低。

  3、合理選擇征稅環節。選擇化石能源生產環節還是消費環節徵收也是碳稅制度設計上的爭議之處。在生產環節徵收碳稅有助於有效控管稅源和降低征管成本,具有操作的簡便性和現實可行性。但碳稅目的是通過影響消費者行為選擇來達到減少排放,加之我國目前的資源價格形成機制不完善,稅負難以從生產環節傳導給消費者,顯然將徵收環節設置於消費環節更為合理。從既積極穩妥推出碳稅,又盡量弱化負面影響的角度考慮,可考慮在碳稅實施初期選擇化石能源開採和生產環節徵收,未來隨著征管能力的提高和控管條件的具備,再將征稅環節調整為消費環節。

  4、選擇低稅率起步。考慮到我國社會經濟的發展階段,為了能夠對納稅人碳排放行為形成一定影響,同時不過多影響中小企業的發展,碳稅應選擇從較低的稅率水準起步。從碳交易試點情況來看,儘管目前我國部分地區碳市場的價格可以達到每噸二氧化碳100多元,但在企業的初始配額實行免費發放的情況下,這只是企業超過配額後的碳排放的價格。如果考慮企業全部二氧化碳排放量的話,實際成本將會很低。國外已開征碳稅的國家在起步階段也多數選擇較低的稅率水準,其後再根據情況提高稅率水準。因此,與碳市場中的碳價格相協調,碳稅不可避免地需要採用低稅率起步的制度設計,再動態進行調整。

  (四)做好碳稅與碳交易等政策之間的協調

  考慮碳稅與碳交易之間的協調配合關係,通過建立相關協調機制,以消除兩者在配合上的障礙。總體來看,碳稅與碳市場的協調機制應包括兩個方面。

  1、調控範圍的協調機制

  如前所述,為了避免對同一排放源或企業造成雙重負擔,明確規定納入碳交易體系的排放源或企業不屬於碳稅徵收範圍。考慮到部分屬於碳稅徵收範圍的企業也可能參與自願減排交易(CER),因此,對應納碳稅的企業從碳交易市場中購買的排放量也可以給予免稅政策。此外,在可行的情況下,還可允許符合條件的企業或排放源,如在一定的二氧化碳排放範圍內的企業,允許其自行進行選擇適用碳稅或碳交易政策。

  2、調控力度的協調機制

  在碳稅和碳交易調控力度的協調機制上,主要包括兩方面的內容:一是不同調控手段在企業成本負擔上的協調。由於碳市場所確定的碳價格存在不確定性,這與碳稅相對確定的稅率水準(碳價格)之間可能會存在著較大差距,可能會導致適用不同調控政策的企業之間存在負擔不公平的問題。為構建相對公平的碳減排成本政策環境,需要從碳交易和碳稅兩個方面的制度設計著手,實現二者在調控力度上的大體一致。一方面,在碳排放權配額的分配上,需要結合碳市場的逐步完善,通過拍賣使企業有償獲取配額;另一方面,碳稅需要根據企業配額拍賣的價格和碳市場中的交易價格情況,作為制定碳稅稅率水準的重要參考依據,通過建立動態調整的碳稅稅率制度來協調與碳交易體系之間的負擔關係。

  二是碳稅和碳交易基於調控力度的配合方式。碳稅與碳交易的另一個重要配合模式,是在我國碳市場發生失靈的情況下,即市場中的碳價格降低到很低的水準,已經無法調控企業碳排放行為時,通過碳稅起到碳價支撐作用。此時,可對碳交易體系無法調控的碳排放和企業徵收一定稅率水準的碳稅。這種情況下實施的碳稅,是利用碳稅在碳價格或排放成本上的確定性,以其稅率水準來確定排放的最低碳價格。

  (本文作者介紹:中國金融四十人論壇(CF40)是一家非官方、非營利性的專業智庫,定位為“平台+實體”新型智庫,專注於經濟金融領域的政策研究。)

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