劉衝：提升科技支撐能力，助力經濟“新常態”發展

3月5日上午，國務院總理李克強在第十三屆全國人大二次會議上做出2019年《政府工作報告》，指出我國政府將繼續落實科技體制改革的相關舉措，完善創新科技研發和產業化應用機制，促進科學技術的發明創造及轉化應用，從而進一步提升我國科技支撐能力，實現創新引領發展。

毋庸置疑，本屆兩會對科技創新發展工作的著重筆墨，再度印證了我國深入落實“創新驅動發展戰略”、“將科技創新擺在國家發展全局核心位置”的戰略布局與政策決心。隨著我國經濟由高速邁入中高速增長的新常態，提升科技創新對經濟社會發展的支撐能力正在愈發關鍵。從發達國家的經驗來看，科技支撐能力的強健發展，不僅來自於科研機構及科技企業蓬勃的創新活力，更依賴於適宜創新的社會及市場環境，依賴於一套能夠將優質科研成果有效轉化，且激勵完善、具有可持續性的科技創新管理體制。

近些年來，國家頂層設計以及相關改革已經日益體現出對這一方向的高度重視，中央及地方政府也相繼頒布了一系列配套的法律與政策措施，試圖深化改革我國科技體制，打破科技創新過程中的經濟壁壘、行政壁壘，激發微觀主體的創新創業活力。例如，以“政府引導＋市場化運作”為主要模式的創投基金在各地湧現，引導社會資本流向創業創新領域；各地方政府紛紛頒布了面向專利研發與申請活動的針對性資助與補貼政策，降低科技創新活動及科技成果轉化的資金成本約束。我國現行頒布的創新發展支持政策正在取得顯著成效，完善我國科技創新生態體系也已經迎來了良好的機遇期，那麽接下來的改革重心應為什麽呢？基於觀察與思考，筆者認為，面對科技體制改革這一非常複雜的系統性工程，現階段我們應著力把握住“一個主乾＋兩個外圍”，在裡外呼應中將牽製科技創新高效發展的束縛因素逐個擊破。

這裡所謂的“一個主乾”，即指在科技創新與轉化活動中構建明確的產權歸屬關係。要準確理解當前科創領域的產權關係矛盾，則必須訴諸於我國的特殊國情和若乾年來我國科技成果轉化相關的法律與制度演變。由於我國絕大多數大專院校和研究院所均為國家出資運營的公立機構，因此其產出的科技成果被定性為國有資產，處置過程中需嚴格遵照國有資產管理辦法。環節繁多的分級審批、資產價值評估等國有資產處置手續，使得我國高校、科研院所等事業部門科技成果的有效轉化在實踐中受到明顯約束。基於此問題，《促進科技成果轉化法》已在2015年進行修訂，決定將作為無形國有資產的科技成果處置權下放，取消了科技成果轉化申請批準和備案的行政程序。然而，這一制度變化目前尚未得到透徹的實踐。財政部、教育部、工信部等部門尚未調整其國有資產管理辦法，在相關條例中仍然強調對無形國有資產處置的嚴格管理，一直未頒布能夠與新《轉化法》相互協調、配套實施的無形國有資產處置的規範性制度文件。法律條文上的衝突與行政管理制度的不一致，使得高校與科研院的研發成果產權缺乏明確的法律界定，在科技成果轉化過程中面臨“造成國有資產流失”的法律風險，阻滯了科技成果轉化工作。因此，進行有效的法規整合，消除現有法律或政策文件間的不自洽、不完善區域，將公立高校、研究機構科研成果的產權關係歸屬清晰落地，是當下核心的改革要害。

當然，深化科技體制改革、構建完善的科技創新生態體系，在破解“產權關係”這一主要矛盾以外，健全高效的“外圍基礎設施”也不容忽視。前面提到的“兩個外圍”，其一為多方合作的科技成果轉化服務體系，另一則為優化高效的科技成果轉化資助與科技金融機制。

在一套較為成熟的科技創新體系中，應存在大量競爭活躍的科技服務機構，發揮其專業性機能，解決科技創新與轉化應用過程中由於信息不對稱所導致的供需要求不匹配、信任缺失以及搜尋成本過高、科技成果的價值評估和投資前景難以把握等問題。當下，我國科技服務領域依然部分延續著若乾年前的管理路徑，科技服務機構多具有行政色彩和事業部門背景，對財政資助及政策支持的依賴性較強，難以形成充分競爭、具有創新活力的科技服務市場。針對這一瓶頸，有關政策應著重鼓勵市場化、社會化的技術交易和成果轉化服務機構，秉持科技成果轉化中介機構的“去行政化”改革方法，培育和充實多元化的科技服務市場參與主體。而在引入新興市場主體的同時，也要“因地製宜”地改造與利用高校及研發機構內部的技術轉化辦公室，充分調動發揮其優勢與主動性，更緊密地從研發前線挖掘價值。最後需要強調的是，所謂提升機構的服務能力，其本質實際在於提升人的能力。科技服務作為方興未艾的新領域，對專業化人才的要求極高，需要大量具備技術研究、經濟管理、法律谘詢、交易決策等方面綜合能力的高素質複合型行業人才，因此加速儲備該領域的人力資本、建設人才隊伍也是不容忽略的。

科技創新與成果轉化作為具有準公共品性質的社會活動，在一定程度上需要政府對此提供資金支持，進行投資引導與市場整合。根據中國科學技術發展戰略研究院前些年的調研報告顯示，我國有一半左右的科技成果轉化項目受製於資金限制未能成功落地，說明經濟門檻仍然在發揮較強的約束作用。因此，建設有效的資助制度和繁榮的科技金融，為科技創新與應用領域“疏通血液”，是加速釋放我國科技創新活力的重要途徑。目前，我國對科技創新與成果轉化項目的資助形式較為單一，大多以政府直接資助項目的方式提供資金，難以針對性地發揮作用。政府應當有意識的逐步拓展資助形式，借鑒針對企業與研發機構間的合作提供資助等方式，形成行政專項資金多樣化的資助。而在行政專項資金資助外，我國也尚未形成較為有效的市場化科技金融機制，中小企業的研發與成果轉化工作面臨較高的資金約束和融資成本。對此，應大力發展科技金融，充分發揮風險投資、中小金融機構等主體的作用，鼓勵和發掘市場化的資金來源，充分利用風險投資、中小金融機構等渠道，化解中小企業在科創轉化面臨的資金困境，為各類市場主體提供平等、易及的科技金融支撐。

總之，正如2019年《政府工作報告》中所明確強調的，“要在推動科技體制改革舉措落地見效上下功夫，絕不能讓改革政策停留在口頭上、紙面上”。實現“創新驅動發展”、提升科技支撐能力，只有落實在科學合理的機制設計上，落實在清晰可實現的改革日程上，落實在各級政府部門、各類市場主體的有效協作上，才能從宏大的願景轉變為助力中國經濟新發展的核心引擎。

作者簡介：劉衝，北京大學經濟學院助理教授，世界銀行短期顧問。北京大學光華管理學院應用經濟學博士（2013）、清華經濟管理學院博士後（2015）。研究領域為公共經濟學、發展經濟學和政治經濟學。近年來在Economic Journal、International Journal of Industrial Organization、Eonomics Letters、《經濟研究》、《經濟學（季刊）》、《世界經濟》、《金融研究》等國內外著名期刊發表論文20多篇。先後主持國家自然科學基金、農業部農村經濟研究中心研究基金等多項科研課題。