二三線城市居住證將邊緣化 告別其歷史職能

城市與人

未來，除了少數幾個城市以外，絕大多數城市針對本專科生的落戶將沒有門檻，人口爭奪戰也會逐步蔓延到中職高中學歷、技術工人和稀缺的低技術勞動力崗位。

繼西安、南京再次降低大學本科學歷人口的落戶門檻以後，一線城市也針對特定人才頒布優惠政策吸引人才流入。

在此之前，國家發改委也頒布了《關於實施2018年推進新型城鎮化建設重點任務的通知》，要求城市降低落戶的社保年限等限制，鼓勵對高校畢業生等零門檻落戶。可見，提高戶籍人口城鎮化率已經成為地方與中央共同推動的政策目標。

過去很多城市不願直接賦予外來人口戶口

從人口學視角看，中國人口結構變遷的驅動因素，從1949年以後“死亡率和生育率的變動”轉變為當前的“人口遷移”，勞動力從鄉到城、從西到東的遷移，是理解中國過去二十餘年經濟增長、社會轉型的關鍵因素。

事實上，過去二十餘年，也是農村勞動力近乎無限向城市遷移的過程。城市在享受勞動力湧動的好處，也承受了社會管理的壓力。

在勞動力無限供給的背景下，一些城市往往會忽視勞動力湧入的好處；相反，卻容易看到湧入的成本。也正因此，控制人口的機械增長（人口遷移帶來的人口增量），始終是一些地方政府的政策重心。

多數中小城市和城鎮原本流入的人口就不多（其中多數是人口淨流出地），他們對人口遷移的趨勢變化感受不敏感。

感受最直接的是二三線城市，過去二十年，很多二三線城市享受了人口遷移的紅利，不需要為外來人口做任何事情，就可以獲得大量廉價優質的新市民——他們迅速為城市貢獻了社保繳費、提供了大量低技術勞動力，並成為了房地產的消費主力。

迫於壓力，這些城市更願意採用居住證等過渡措施賦予這些人享受部分公共服務的權利。

農村人口無限向城市遷移時代已結束

如今，無限的潛在人口流入的預期已經被打破。以往人口遷移的主要動力是農村人口向城市的轉移，但2016年的外出農民工中，進城農民工同比減少了157萬人，下降了1.1%。這意味著，農村向城市移民已經沒有增量。

城市人口要擴張，將不得不從其他城市吸引存量勞動力。

城市的生命力在於新市民源源不斷的湧入，直接影響各城市社保收支的平衡、稅收增長、土地出讓金的收入等多項關鍵指標。

在農村向城市轉移人口的階段，城市吸引人口流入並不費力，但要從他城市吸引存量勞動力就沒那麽容易了。

部分城市沒有採用降低居住證轉戶籍的門檻的方式，而是直接送戶口（部分城市也缺乏居住證的配套制度），也從側面表示，居住證轉戶籍機制的吸引力有限。

人口稀缺的現實，使得二三線城市戶籍獲得的門檻大大降低，這也使得國家發改委頒布相關政策成為可能，包括直接要求Ⅱ型大城市不得實行積分落戶，進一步降低社保年限要求，Ⅰ型大城市中實行積分落戶的，要大幅提高社保和居住年限的權重。

居住證角色將迅速邊緣化

可以預見，除了少數幾個城市以外，絕大多數城市針對本專科生的落戶將沒有門檻，人口爭奪戰也會逐步蔓延到中職高中學歷、技術工人和稀缺的低技術勞動力崗位。

居住證的角色將迅速邊緣化，告別其歷史職能。未來，依據就業、居住年限以及個人特長等直接賦予，會成為戶籍獲得的主要管道。無疑，這將快速的提高中國戶籍人口城市化率的水準。

我們還要看到，戶口能吸引人口流入，主要是因為附帶的公共服務屬性，尤其是子女接受義務教育、父母隨遷後享受醫療保險等方面。

也正因此，城市在賦予流入人口戶口以後，要做好城市的公共服務，降低老人隨遷進城的門檻，避免出現“有戶口沒房子”家庭的子女無法接受義務教育等事情。要真正讓勞動力可以在城市安家樂居，而不是隻把戶口掛在這裡而人到別的城市去打工，這樣的人口才是真正的流入，對城市有益。

□聶日明（上海金融與法律研究院研究員）