文/陳麗媛 陳威敬
5年前，鄭州成為海綿城市建設試點城市，3年前當地提出投入534.8億元，面對特大暴雨，海綿城市“失靈”，繼而成為輿論攻擊的眾矢之的。
截至22日早，此輪強降雨造成河南全省103個縣(市、區)877個鄉鎮300.4萬人受災，因災死亡33人，失蹤8人。另據了解，在這輪降雨中，鄭州市地鐵5號線一列車在沙口路站-海灘寺站區間內迫停，500餘名乘客被困，導致12名乘客經搶救無效不幸罹難。
“大家對海綿城市的偏見很大。”中國水利學會減災專業委員會特聘專家、華南理工大學水利工程系教授黃國如向中國新聞周刊介紹，海綿城市建設並不能應對所有城市暴雨內澇，且只有在成功地建構起源頭徑流控制系統、城市雨水管渠系統、超標雨水徑流排放系統及城市水利防洪系統等城市雨洪管理四大子系統的基礎上，才能有望解決城市內澇災害問題。
浙江工業大學海綿城市研究中心主任陳前虎認為，在理解海綿城市建設時，不應將其與雨水管網、地下蓄水池等工程型、應急排澇措施混淆，“就像交通擁堵，不是靠拓寬道路就能解決的。”
“罕見天災，不是海綿城市能夠應對的”
2014年10月，住房和城鄉建設部（以下簡稱住建部）頒布《海綿城市建設技術指南——低影響開發雨水系統建構（試行）》。同年12月，財政部、住建部、水利部聯合啟動了全國首批海綿城市建設試點城市申報工作，此後共有三批城市入選試點範圍，鄭州市是第二批。
大河報曾在2018年的一篇報導中稱，到2020年，鄭州將投入534.8億元建設海綿城市項目。
今年5月，鄭州日報報導，自2016年開展海綿城市建設工作以來，鄭州全市共計消除易澇點125處，消除率77%。隨著城區及周邊河道治理的加快，結合城區防洪排澇體系的完善，通過海綿城市的建設，截至目前，建成區內未發生嚴重內澇災害。
為什麽面對這次暴雨，海綿城市不靈了呢？
“此次鄭州暴雨屬於罕見天災，不是海綿城市能夠應對的。”陳前虎告訴中國新聞周刊，依據不同的氣候條件，各個城市在建設海綿城市時有不同的標準，但通常而言，海綿城市的建設只能應對中小雨的徑流蓄滯問題，通過滲、滯、蓄將70%的降雨就地消納，避免形成洪峰徑流，同時將雨水資源化，促進水文循環。
他介紹，防洪澇災害只是海綿城市的其中一個功能，其更重要的功能是改善微氣候條件，通過生態綠化改善城市的熱島效應，省下不必要的能耗，應對極端氣候。
對於鄭州投資534億元建設的海綿城市“失效”的說法，陳前虎透露，海綿城市是一個綜合建設的概念，一些相關的水利工程、民生工程也應該是包括在內的，在理解海綿城市建設時，不應將其與一些雨水管網、地下蓄水池等工程型、應急排澇措施混淆。
“我們的城市化進程存在一大問題，整個城市全是混凝土密不可透，如果不建‘海綿’，所有的雨水、地面的徑流都將匯聚起來。”他認為“海綿”是現代城市雨洪管理的重要概念，解決的是常態化的降水、積水問題。
陳前虎強調，今年包括鄭州暴雨在內的全球範圍內極端天氣災害頻頻出現，是全球氣候發生明顯變化的征兆。面對天災，做好預警和應急救災工作體系非常重要，“若因此停止、忽視海綿城市的建設，只會在全球氣候變化的迷途中越走越遠。”
“海綿城市建設至少分四步走，其實政府在推進海綿城市建設過程中是綜合考慮這四個系統齊頭並進的，但很遺憾我們老百姓眼中看到的可能就是第一步，造成了很多誤解和困惑。”黃國如介紹，海綿城市建設的第一步需要建設源頭控制系統，也就是在城市裡建設分散式的低影響開發設施（LID），主要包括下凹式綠地、透水鋪磚、綠色屋頂等，是狹義上的海綿城市。
大城市內澇不斷加劇和城市下墊面的變化不無關係。隨著城區面積擴大，不透水面積增加，土地的蓄、滯、滲水能力減退，此外因城市在建設早期缺乏長期規劃，城區不斷擴張，但排水系統仍維持此前的標準，排澇能力也就隨之降低。
“LID最早是美國提出並建設，最初的目的是解決城市的面源汙染問題。”黃國如說，城市下墊面不斷變化後，積水問題日益嚴重，下凹式綠地、透水鋪磚等可以淨化並下滲積水，可以達到緩解城市內澇、削減洪峰的目的。
但就如同設計的初衷，這套系統是為了淨化水質，而不是為了解決內澇問題，所以海綿城市建設的第一步無法解決高強度暴雨所造成的內澇，只能緩解兩年一遇或五年一遇的暴雨。
黃國如透露，我國的海綿城市建設體系遠比解決水質問題的設計更加複雜。除了第一步的源頭控制系統，還包括管網建設、調蓄設施和水利防洪設施。
管網建設包括城市中的眾多下水管、檢查井等設施；調蓄設施通過在地下建設調蓄池等方式來進行水量調蓄，除了對雨水進行初期處理，還可以在暴雨高峰期蓄水，進而減緩內澇的發生，解決城市老城區低窪地帶的積水問題；水利設施主要通過大江、大河、湖泊、濕地等進行調節，解決內河和外江水位的配套問題，避免外江水位過高導致的頂托作用——城市裡的水排不出去。
“從源頭到排水管網再到河道，這是一個完整的綜合系統。”黃國如強調，當前海綿城市建設不是本身出現了問題，而是實施過程存在很多困難。在很多城市尤其是大城市的老舊城區，人口密度大、建築物集中、土地稀缺、拆遷成本高昂，難以在短期內進行高密度的LID建設，對排水管網進行升級改造也舉步維艱。
“即使四步全部完成，海綿城市也僅能應對30年、50年甚至100年一遇的暴雨。”黃國如以海綿為例類比，海綿城市建設第一步的源頭控制設施是小海綿；排水管道設施是中海綿；河流、湖泊是大海綿，整套系統的完成，形成流域海綿。
2021年5月份，第三批海綿城市開始進行全域化建設。換言之，此前鄭州、武漢等城市的海綿城市建設方式為局域式。
從降雨量來分析，整套系統完成後能夠承擔的100年一遇的降雨跟此次鄭州的降雨強度相比仍然是“小巫見大巫”。
在特大自然災害面前，躲避是不二法則
目前我國的天氣災害預警系統共有Ⅳ級（一般）、Ⅲ級（較重）、Ⅱ級（嚴重）、Ⅰ級（特別嚴重）四級標準，依次用藍色、黃色、橙色和紅色標示。
中國新聞周刊匯總鄭州市7月19日以來的天氣預警信號發現，從19日21時開始，鄭州市天氣台持續發布暴雨紅色預警信號。其中，鄭州市區及所轄六縣（市）多日降水量均達100毫米以上。
武漢社會科學研究院研究員陳霖（化名）表示，早在7月19日晚，鄭州當地天氣局就已作出紅色預警。按照該級別防禦標準，政府及相關部門應按照職責做好防暴雨應急和搶險工作，並且除特殊行業外應停止集會、停課、停業。
“如果四級的標準都做到了，是可以保護絕大多數人的，但制度在落實的過程中又產生了落差。”陳霖向中國新聞表示，此次天氣預警沒有引起政府和當地民眾足夠的重視，而有關部門應在出現橙色預警時就開始重視，並對民眾進行相應的預警教育和演練演示。“至少可以選擇居家辦公，把風險降到最低，作好安全保障”。
其中又有一些機制內因。一方面，我國的下級政府具有過於依賴上級政府的行政慣性；另一方面，一些下級部門不具備面對緊急災害時的應急決策權，尤其在縣鎮級的地方。
“在災害面前，應該試著賦予下級部門免責的緊急決策權，避免讓地方政府自己作風險的考量”，陳霖稱，此外也應有災情上報的直報系統或“綠色通道”，並落實好“預警不作為”問責機制。
黃國如同樣表示，此次鄭州暴雨除了超過歷史紀錄的極端暴雨外，可能還與當地的應急管理理念有關。
他介紹，以廣州為例，經常出現台風、暴雨等惡劣氣象，發布紅色預警後，市民會按照政府相關部門的要求停工停產、居家辦公。同時，民眾會收到政府相關部門的短信通知、部門的微信通知和媒體的發布等，整個社會形成一種應對惡劣氣象的氛圍，大家有意識地減少外出。
黃國如稱，地鐵公司應該有根據暴雨強度來判斷是否停運的預案。在近幾年的新聞報導中，暴雨導致的雨水倒灌並不鮮見，即使地鐵在建設中有針對洪澇水位的分析論證，和防汛時設置的圍堰擋牆等設施，但是在面對突發暴雨時，雨水倒灌也很難避免。當地政府和地鐵公司應該針對紅色預警信號及時和天氣部門溝通，研判能否開行。
黃國如認為，在加強硬體建設的同時，也要加強對市民的理念宣傳和各地政府執政的靈活性，“我們不能和洪水抗爭，在特大自然災害面前，躲避是不二法則。”
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