川普考慮啟動緊急法案 擴大限制中方敏感領域投資權力

《財經》記者 蔡婷貽/文 郝洲/編輯

4月22日，中國商務部公開就美國財政部長姆努欽考慮來華磋商表示歡迎，為兩國近幾個月來因為貿易問題引發的各種交鋒帶來些微緩和的希望。

美國對與中國展開的談判以及可能達成的協定表示“謹慎樂觀”，姆努欽指出。

不過，緩和極可能是表面跡象。就在數日前，美國商務部4月16日宣布美國企業至2025年為止，不可對中興出口軟體、技術和貨品。接著，美國財政部助理部長塔博特（Heath Tarbert）於19日確認，該部門正研究是否為限制中國對美國特定高科技產業的投資和並購啟動1977年通過的《國際緊急經濟權力法案》(International Emergency Economic Powers Act，下稱緊急法案) 。

美國限制外國投資的機構為跨部門的美國外國投資委員會（ Committee on Foreign Investment in the United States， 簡稱CFIUS）。塔博特稱，根據川普的命令，在CFIUS之外，財政部還下設一個專門的辦公室處理限制中國投資的事務。

美國國會也正推動修改法律，尋求從嚴規範外國資金對美國敏感企業的投資。但由於修改法律曠日費時，財政部考慮使用行政法直接阻止中資在美國的並購或投資。

緊急法案主要在美國面臨“異乎尋常的嚴重威脅”時，對政權、個人和特定組織實施製裁。根據前例，美國使用該法案對其他國家進行經濟製裁時多出於政治考量，如伊朗和蘇丹，而且製裁對象擴大到包括考慮與這些國家進行商業往來的美國企業 。

川普上台後，曾於2017年8月25日對委內瑞拉動用緊急法案實施金融製裁，禁止美國金融機構參與委內瑞拉政府和國有的委內瑞拉石油公司新的債務和股權交易，禁止美方機構參與委內瑞拉公共部門現已發行的部分債券交易等。

企業並購行業的資深律師戴維斯（Christian Davis）對《財經》指出， CFIUS立法需要在參眾兩院通過後，川普才能簽署成為法案；但即便如此，到時候CFIUS可能都不包括川普政府希望對中國投資使用的限制。而緊急法賦予總統廣泛限制交易的權力 ，例如可以限制中國資金投資某些特定產業。 因此，美國政府可能雙管其下，最後可能同時使用緊急的行政法限制和CFIUS新法來規範中資對美投資。

推動CFIUS修法和研究啟動緊急是因應301知識產權調查結果的兩個獨立機制。緊急法案一旦啟用，將賦予川普全面限制中國在半導體、機器人等敏感領域投資的權力。

美國國會研究（國會的智庫）亞洲貿易和金融專家莫裡森（Wayne Morrison） 對《財經》指出，川普政府目前采取的是“大棒”策略。主要目標包括防止中國企業通過並購美國公司在特定產業取得領先地位，實現“中國製造2025”的目標；同時也希望迫使中國對美國企業做出互惠對待，同等程度地開放市場 。

川普政府自3月22日在白宮宣布將對部分中國產品徵收關稅後，貿易爭端引發的緊張就不斷上升，各方對爭端更新為貿易戰的擔憂也持續加深。

代表美國主要企業利益的美國貿易全國委員會就對《財經》指出，他們了解川普政府正考慮把相應投資限制當作一個選項，但是“我們看不出來這個政府的策略是什麽…這怎麽解決問題？這個政府要中方采取什麽行動來改善知識產權保護和終止強迫技術轉讓？我們希望（美國）政府能說清楚。最終，美國企業尋求的是在中國和國內同業者在各方面享有平等的機會。”

由於這一法案從未在貿易糾紛時使用，部分貿易法專家質疑川普政府是否擴大解釋了該法案中的“緊急狀態”。

不過，彼得森國際經濟研究所高級研究員赫夫鮑爾指出，法院從未質疑過總統宣稱的“國家緊急狀態”，因此引用此法案在法理上應不會受到挑戰。

由於川普在競選時做出各種強硬的貿易承諾，赫夫鮑爾於2016年就羅列出美國法律賦予總統在貿易政策上的行政特權；除了緊急法案外，《對敵貿易法》 （Tading with the Enemy Act）也賦予總統廣泛權力，此法案允許總統監控所有國際貿易和金融活動，甚至凍結或沒收外國資產，對象不限於敵對國家。1962年通過的《貿易拓展法》（Trade Expansion Act）賦予總統為鞏固國家安全而提高關稅的權力；另外，1974年的《貿易法》下，總統有權以處理國際逆差為由，將關稅提高15%，為期150天。

戴維斯指出，在財政部公布緊急的具體實施方案前，對哪些投資的具體限制不得而知，但任何方面的限制都會使中國企業投資美國更加困難，特別是和“中國製造2025”相關的投資將可能是該法案限制的主要對象。

美國財政部將在5月底向川普提交新的投資限制計劃。莫裡森擔憂的指出，“這個政府采取的策略是正確的嗎？當兩個對手實力懸殊時，邊緣政策能奏效，但是中美對峙並不符合這種情況。中國也可以像美國一樣，對商業往來采取各種限制。”