摸清居民住房實際情況 穩妥開征房地產稅

　　文/宋曉梧 （中國經濟體制改革研究會學術委員會主席）

　　十九屆五中全會明確提出 “加快形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”，符合百年未有國際國內局勢變動的客觀要求。2008年世界金融危機之後，國際需求減少，國內需求佔比相對提高，我國的外貿依存度大幅回落，從2006年的峰值66%下降到2019年的40%以下。近年來中美貿易摩擦加劇，為應對未來的世界經濟大變局，我們必須把經濟發展的立足點放在國內，形成以國內大循環為主體的格局。

　　促進國內大循環，提高消費水準非常重要。因為從投資、消費、出口三架馬車來看，我們將由投資出口拉動為主變成消費拉動。我國的總體消費率從2010年的48.1%逐步提高到2017年的53.4%，距2000年的63.9%還有較大差距。其中居民消費率從2010年的35.3%提高到2017年的38.8%，距2000年的47.2%也有很大差距。與國際比較，居民消費率的差距更大，分別比美國、英國、德國、日本、韓國低28.4、27、13.3、14.7、9個百分點。可見，提升我國消費尤其是居民消費水準，拉動經濟增長，促進國內大循環的潛力還很大。歐美及日韓等工業化國家的經驗說明，人均GDP超過1萬美元後，投資增速將低於總體增速，拉動經濟增長的著力點將轉移到消費尤其是居民消費方面。

　　影響居民消費的因素很多，如研究促進高收入組的國內高端消費，研究房價過高對普通居民消費的製約、研究基本公共服務對居民消費意願的製約等。本文分析影響居民消費的兩個因素，居民收入水準和收入分配差距，重點放在後一個問題上，因為基於消費的邊際遞減作用，收入差距過大是製約一個國家消費總需求的重要原因。

　　先看看居民收入佔比的變化。

　　表1：政府、企業、居民三大部門收入佔比（1992-2020）

　　資料來源：根據《中國統計年鑒》資金流量表匯總，2019年、2020年數據是依據統計公報預估。

　　1992年至2010年，20年左右，按政府、企業、居民三大部門分類，我國居民收入佔比一直處於下降趨勢，且幅度較大，如2000年至2010年這一階段，居民收入佔比初次分配下降7.08個百分點，經過再分配，下降幅度增加到9.35個百分點。2010年到2020年，我國初次和再次分配，居民收入佔比提高了約4.5個百分點。為此一些官員和學者說我國工資增長過快、居民收入過高了，提出要去勞動力成本。但是從1992—2020年居民收入佔比總體依然是下降的，這說明在促進消費方面應該說我們還有提高居民收入的空間。我國居民部門初次分配佔比由2008年的最低點56.9%回升至2019年的61.49%，雖然低於美國、英國，但已經高於韓國的56.3%、日本的59.9%，與德國的62.3%大體相當。一些同志分析，進一步提高居民部門收入佔比可能擠佔實體企業的收入份額，認為通過提高居民收入佔比以提升消費的空間不大。但縮小居民收入差距，提高廣大中低收入者收入水準，從而提升整體消費能力，促進國內大循環，是絕大多數學者的共識。

　　一、深化分配制度改革提升消費水準的空間很大

　　改革開放以來，居民收入大幅度增長，社會保障體制逐步完善，為國內經濟大循環提供了堅實的基礎。同時也應看到，深化收入分配制度改革，合理縮小收入分配差距，穩定居民預期從而較大幅度提高消費水準的空間還很大。下面重點談4個問題。

　　1、一次分配差距過大

　　影響居民消費的因素很多，從宏觀經濟分析，基於消費的邊際遞減作用，收入差距過大是製約一個國家消費總需求的重要原因。我國收入分配差距長期居高不下，基尼系數本世紀前10年曾逼近0.5，2010年後徘徊在0.46左右。

　　圖1：2003-2018年全國居民收入基尼系數

　　數據來源：國家統計局官方公布數據。

　　2013年時，一些人曾樂觀地認為隨著人均GDP的增長，中國的庫茲涅茨收入曲線轉捩點到了，但2015年後至今，我國基尼系數又有微量提升，2015年是0.462，2018是0.468，2019年是0.465，仍處於世界上收入分配差距最大的組別。我國以及歐美國家近10多年收入分配格局的變動情況說明，上世紀50年代庫茲涅茨提出分配倒U曲線假設已經失效。

　　北師大收入分配研究院的住戶調查數據計算了月收入500元以下、1000元以下、2000元以下人群的分布比例和規模，相應收入人群佔總人口的比例分別為7.5%、23.5%、50.7%，由此推算總體人數分別是1.1億、3.1億和7.1億。據《中國居民收入分配年度報告（2019）》提供的數據，按城鎮居民五等分組，2018年最高收入組增長10.1%，中間偏下收入組隻增長1.2%，低收入組增長4.8%。這說明高低收入組的差距從2017年的5.62倍擴大到5.90倍，如扣除物價上漲因素，約40%的人群收入基本沒有增長。基尼系數在高位徘徊並略有回升，說明近期收入分配差距有進一步惡化的傾向，對國內大循壞將產生負面影響，值得高度重視。

　　2、農民工收入長期偏低

　　在低收入群體中，長期存在的農民工問題需要重點研究。一些人認為我國一次分配的市場化程度已經很高了，解決分配差距主要靠二次分配。其實，我國的勞動力市場發育還並不完善，一次分配中仍存在許多問題，其中最大的問題，是勞動力市場的城鄉行政分割造成龐大的農民工群體。

　　截止2019年，2.9億農民工已經佔了全國城鎮就業總人口4.4億的近66%。據國家發展改革委員會宏觀經濟研究院的一項調查分析，如果農民工轉換為城市居民身份，按照城市居民的消費模式進行消費，但其稟賦特徵保持不變，其人均總消費將大幅度增長27%，與城市居民消費水準基本相當。如果將農民工的收入水準、養老保險覆蓋水準和受教育水準等稟賦特徵不斷改善一並考慮在內，農民工的消費潛力將更大。

　　農民工工資在2010年前後曾有過較快的提高，主要得益於各地最低工資的調整。值得注意的是，農民工工資收入相對增速2015年後開始下降。農民工年平均收入2017年是城鎮非私營部門職工平均收入的56%，2019年下降為52.5%。

　　圖2：農民工月平均收入對比（2011-2019）

　　數據來源：國家統計局網站。

　　加快農民工市民化進程，提高近3億勞動者的收入水準，按一個農民工家庭平均3.5口人估算，可使近10億人口在消費環節發揮更大作用，這是實現國內大循環面臨的重大問題，也是以人為本的新型城鎮化題中應有之義。

　　3、基本社會保障制度平抑貧富差距的作用亟待提升

　　以國家立法實施的基本社會保障制度調節一次分配差距，是所有發達市場經濟國家的通行作法。我們要構建以國內循環為主，國內國際雙循環相互促進的新發展格局，應當進一步加大基本社會保障制度的共濟性，這對提高國內廣大中低收入者的消費水準具有重要意義。

　　我國社會保障制度在平抑一次分配差距方面還遠沒有發揮應有的作用。據北師大收入分配研究院2017年的一項研究，18個歐盟國家市場收入的基尼系數為0.443，在社會保障的作用下，這些國家的可支配收入基尼系數降為0.29。從下降幅度來看，歐盟國家政府的社會保障政策使得其基尼系數的平均值下降了40%，相比之下，中國僅下降了12.3%。

　　圖3：部分國家社保平抑初次分配差距的幅度

　　資料來源：世界銀行WDI數據庫和聯合國大學世界收入不平等數據庫、世界概況數據庫、經濟合作與發展組織數據庫

　　社會養老保險是社會保障體系中的重大項目，但我國社會養老保險制度對一次分配尚未發揮應有的平抑作用。2018年中國老年人總收入的基尼系數為0.46，高於除墨西哥之外的其它所有OECD國家，也大幅度高於東歐的轉軌國家。

　　圖4：社會養老金集中度（點線）與老年人總收入洛倫茲曲線（實線）

　　資料來源：中國的曲線根據CHIPS2018年調查數據計算繪製。瑞典的曲線根據Nieuwenhuis，Nelson和Alm在2020年發表論文中2003年的基尼系數與集中度的數據模擬繪製

　　在這種經濟社會大背景下，中國的社會養老金體系調整的方向是逐步扭轉城鄉之間、群體之間逆向轉移的趨勢，其中城鎮職工基本養老保險也不應以提高個人账戶佔比的方式加大逆向轉移幅度。

　　社保覆蓋方面，也是農民工最差，這進一步製約了農民工及其家庭的消費意願。2017年農民工參加社會保險的比例，最高的工傷保險不到30%，參加職工基本養老保險和基本醫療保險的約21%，參加失業保險的只有17%。

　　圖5：農民工參加社會保險比率（2017）

　　數據來源：根據2013—2019年《人力資源和社會保障事業發展統計公報》；2013—2018年《農民工監測調查報告》整理所得

　　4、稅收制度在一定程度上擴大了貧富差距

　　近年來通過“營改增”、個稅起徵點調整、為中小微企業降稅讓利等，稅收制度對促進經濟發展起到了積極作用。但總體分析，我國稅收制度對平抑一次分配差距所發揮的作用還遠遠不夠。2018年北師大中國收入分配研究院完成了“中國稅收制度的收入分配效應”課題，認為當前的稅收制度對於收入分配的調節作用甚微。儘管近年來的稅制結構顯示，間接稅比重持續下降，直接稅佔比不斷上升，但到2015年，間接稅比重仍佔60%左右，直接稅比重為40%左右，其余為財產稅與其他稅種。與發達國家相比，2012年直接稅佔比，美國為82.2%，日本為81.3%，法國為69.6%，英國為66.7%，OECD國家平均為56.8%。其中個人所得稅2015年美國的比重為40.8%，英國為27.9%，法國為18.9%，OECD國家平均為24%。我國個人所得稅佔比近年有所提升，但2019年還只有6.6%，不僅遠低於發達國家，也低於新興經濟體和轉型經濟體，在所有國家中最低。我國個人所得稅中，工資、勞務及個體工商戶生產經營所得佔比高達70.3%，利息、股息、紅利及財產轉讓所得僅佔27.2%。

　　此外，勞動報酬的最高邊際稅率是45%，而資本所得只有20%的稅率，且我國的直接稅種中，目前主要針對流量收入，調節存量財產差距的房地產稅、遺產稅等多年醞釀，遲遲未見頒布。長期積累，對居民的財富差距必將起放大作用。人民銀行調查報告提供的數據，目前份額最高的20%家庭的資產佔全部家庭資產的63%，而最低20%家庭僅佔2.6%。

　　對縮小貧富差距而言，增值稅、消費稅、營業稅和其他間接稅為累退性稅收，個人所得稅為累進性稅收，企業所得稅和財產稅目前對縮小貧富差距的作用不明顯。2013年，全國平均有效稅率為20.57%，其中累退性稅收佔比72.05%，累進性最高的個人所得稅僅佔比1.2%，因而整體稅制結構的累退性擴大了居民收入差距，使基尼系數最高可提高3.1個百分點。近幾年稅收制度平抑一次分配差距的作用也沒有大的改進。

　　二、深化收入分配制度改革的幾點建議

　　黨的十九屆五中全會公報指出“我國發展不平衡不充分問題仍然突出”，其中就包括“收入分配差距較大、民生保障存在短板”等收入分配和社會保障問題。為此，十九屆五中全會提出“十四五”時期要使“中等收入群體顯著擴大，基本公共服務實現均等化，城鄉區域發展差距和居民生活水準差距顯著縮小，公平正義進一步彰顯”。按照黨的十九屆五中全會精神，在深化收入分配制度改革促進國內經濟循環方面，提出以下幾點建議。

　　1、堅持按勞分配為主體、多種分配方式並存的基本經濟制度

　　一是提高勞動報酬佔比。我國在經濟高速發展過程中，勞動所得佔比曾出現一定程度的下降，2008年之後有所回升，但仍然偏低。

　　圖6：1978-2017 年我國總體勞動收入份額變動情況

　　數據來源：《中國統計年鑒》

　　“十四五”時期，必須堅持多勞多得原則，著重保護勞動所得，增加勞動者特別是一線勞動者報酬，從而提高勞動報酬在初次分配中的比重，縮小分配差距。要進一步完善反映市場供求關係和企業生產經營效益的工資決定機制，包括勞動報酬增長機制和薪酬支付保障機制。在社會主義市場經濟條件下，進一步完善勞動力需求方和勞動力供給方的工資集體協商機制，同時參照市場工資水準，合理調整機關事業部門職工的勞動報酬。

　　二是構建發揮各類生產要素活力的分配體制，強化以增加知識價值為導向的收入分配激勵機制。讓資本、管理、技術以及數據等要素在生產經營中更加活躍起來，使企業家、職業經理人、科研技術人員和職業技能人員的各種創新潛能得以充分發揮，並進一步擴大中等收入群體。

　　三是在全面脫貧的基礎上適當提高各地最低生活保障水準，並確保低收入者家庭子女的義務教育和職業技能培訓權益，暢通低收入群體的社會上升通道，最大限度避免低收入群體階層固化。

　　2、打破城鄉行政分割，加快農民工市民化進程

　　一是暢通農民工在城鎮落戶的渠道。解決農民工問題，僅局限於住房、欠薪或在社會保障個別項目上采取一些靈活措施是遠遠不夠的。我國在從農業大國轉向工業服務業強國的過程中，形成如此龐大的農民工群體，根本原因在於城鄉戶籍制度的行政性分割。解決農民工問題的關鍵是打破勞動力市場的行政性分割，促進勞動力在城鄉之間的合理自由流動。今年中央頒布了《關於構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，對促進要素的自由有序流動，提高要素的配置效率，進一步推動創新發展、高質量發展具有重要指導意義。針對當前勞動力要素配置存在的主要問題，《意見》提出要深化戶籍制度改革，暢通落戶渠道。“探索推動在長三角、珠三角等城市群率先實現戶籍準入年限同城化累計互認”，“放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制，試行以經常居住地登記戶口制度”，“建立城鎮教育、就業創業、醫療衛生等基本公共服務與常住人口掛鉤機制，推動公共資源按常住人口規模配置”。真正落實上述政策措施，將大大加快農民工市民化進程，對縮小收入分配差距，提升居民消費能力，促進國內大循環具有積極作用。

　　二是增加農民工、農民的財產性收入。土地要素的城鄉二元分割至今仍嚴重製約了農民工和農民的總體收入。有資料顯示，因為大量農民工常年外出，各地農村的農房空置率普遍在20%以上，沿海很多地方普遍在40%左右，典型案例最高達70%。農村宅基地流轉不暢，導致農民財產性收入無法提高。十八屆三中全會文件提出，要“賦予農民更多的財產權利”，十九屆五中全會再次提出增加居民的財產性收入。提高農民工和農民的收入，需要進一步打破土地要素的城鄉行政分割局面，將附著在宅基地和農村集體經營性建設用地上的巨大潛在財富轉化為農民工和農民可以平等交易的財產權益。

　　三是優化個體從業者就業環境。絕大多數城鎮個體就業者和多數個體工商戶與農民工交集很大，且多是低收入人群，工作與收入不穩定是他們的心頭之患。北京大學數字金融研究中心與螞蟻金融研究院最近的一項調研成果顯示，我國個體經營戶有9976.5萬戶，從業人員2.3億人，比官方的統計高出54.8%。受疫情影響，這一部分就業人員受到重挫。堅持就業優先的原則，應當盡量挖掘潛力，為他們就業創造條件，而不是以市容優先的原則，用各種辦法一刀切地把他們作為“低端人口”從一線城市擠出。就業優先與整頓市容並非水火不容，處理得當，琳琅滿目的個體工商戶反而可以為大城市雍容華貴的市容增添幾道美麗別致的風景線。

　　3、以提高公平性為方向，深化基本社會保障制度改革

　　一是堅持基本公共服務均等化改革方向。基本社會保障屬於基本公共服務範疇，逐步實現均等化是“十四五”及今後改革的方向。上世紀80年代末90年代初，針對平均主義盛行的社會背景，曾提出把一次分配的激勵原則引入二次分配，這在當時歷史條件下是可以理解的。經過40年的改革開放，我國的社會經濟生活已經發生了巨大變化，在創造了高速經濟發展奇跡的同時，逐步積累了許多問題，其中十分突出的是收入分配差距過大。在這種情況下，“十四五”及今後一個時期的基本社會保障制度改革，應強調並提高其公平性、共濟性，以平抑一次分配的差距，實現共享發展。

　　二是加快實施職工基本養老保險全國統籌，平衡各地畸輕畸重的企業養老保險繳費負擔，並促進全國人力資源的合理流動。如職工養老撫養比深圳市是30：1，黑龍江不到2：1，職工基本養老保險作為國家法定的基本公共服務項目之一，依國際慣例應當盡快實現統一繳費率、統一繳費基數、統一基金管理、統一經辦機構。劃轉國有資本補充職工基本養老保險基金的工作，也應在職工基本養老保險全國統籌的基礎上開展。

　　三是視經濟社會發展情況，逐步調整並縮小城鄉之間以及不同人群之間的基本社會保障待遇差別。針對當前一些同志仍然片面強調在職工基本養老保險改革中突出激勵機制，主張提高個人账戶佔比的觀點，需要強調指出，基本社會保障最重大的項目--職工基本養老保險改革的方向也應堅持基本公共服務均等化的方向，提高其公平性和共濟性。目前一個突出問題是職工基本養老保險連續多年調整費率與提高發放標準，統籌账戶佔比下降，同時個人账戶記账利率由2-3%上調至6%以上，進一步帶來了再分配效應下降，再提高個人账戶佔比，必然進一步擴大一次分配差距。

　　此外，與社會保障體系建設緊密相關的養老、醫療以及教育等民生公共服務投資應進一步加大，並與高新科技的應用結合起來（如老年康養的大數據分析、遠程醫療診斷、互聯網教育等），合理納入新基建的大盤子。養老、醫療和教育公共服務這三方面的投入，年度內、短期內的經濟效益不一定明顯，但對解除民眾的後顧之憂，提升消費預期的作用很大，對全民的健康、社會的穩定，人才的培養則具有長遠的影響，是現代國家治理的基礎性建設，功在千秋。

　　4、提高直接稅比重，發揮稅收平抑貧富差距的作用

　　一是進一步完善個人所得稅制度。擴大綜合徵收範圍，實行家庭申報制度，並適當降低勞務所得最高邊際稅率，加大對短期資本利得、財產交易所得的調節力度。實行累進性稅率製的個人所得稅，對居民收入分配具有很強的正向調節作用，但我國個人所得稅幾經提高起徵點，雖然減輕了工薪階層的稅收負擔，對促進消費起到一定作用，同時應當看到，這一措施致使目前個人所得稅覆蓋面過窄、收入規模過小、佔比過低，嚴重限制了其收入分配正向調節作用的發揮。“十四五”時期不宜再提高個人所得稅起徵點。

　　二是穩妥開征房地產稅。目前房價過高，居民房貸快速增長在很大程度上擠佔了居民消費支出，城鎮居民購房支出佔其可支配收入的比重由2003年的7.3%上升為2019年的26.7%。為抑製建案的投資行為，在總結一些城市探索房地產稅經驗的基礎上，“十四五”時期應利用互聯網大數據科技，盡快摸清居民住房實際情況，穩妥啟動開征房地產稅。房地產稅的主要徵收對象不是廣大中低收入普通勞動者，而是高收入多套住房家庭，可以設計較高的累進調節機制。

　　三是研究開征遺產稅和贈與稅。遺產稅是世界各國調節財富差距的常用手段。我國在1996年八屆人大四次會議批準的經濟社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要中就明確提出要逐步開征遺產和贈與稅。但至今遺產稅沒有頒布，且爭議很大。我國已經出現了數量龐大的擁有巨額資產的家庭[3]，這就具備了開征遺產稅和贈與稅的條件。所謂中國經濟社會還未達到開征遺產稅的發展階段、開征遺產稅將促使資本外流、開征遺產稅成本高效益低等反對遺產稅的道理，根本經不起辯駁，在實現共享社會理念面前，更是站不住腳的。建議“十四五”期間研究開征遺產稅和贈與稅。

　　對加快實現國內大循環為主，國際國內雙循環相互促進的新格局而言，深化收入分配制度改革極其重要，它不僅是經濟結構調整的主要舉措，還是維護社會穩定的重要環節，更是堅定政治信仰的群眾基礎。

　　(本文作者介紹：中國經濟體制改革研究會會長。)