批而未供土地高達1450萬畝，中國供地新政今年有望推行

近期，各地政府正在加快重大項目開工建設，加強用地保障成為其中重要一環。此外，針對過往土地供應中長期存在的深層次問題，自然資源部主導的地方供地指標分配政策變革已在醞釀，今年有望推行。

自然資源部新聞發言人劉國洪在3月21日的國務院聯防聯控機制新聞發布會上表示，錢下來了就要快落地，地是很重要的要素，為滿足項目用地合理需求，將加大建設用地的合理供給。

如何加大供給？主要是兩個渠道，一是改革增量土地的配置方式，二是加大存量土地的盤活力度。

“總的來看，通過改革增量的配置方式，加大存量的盤活力度，能夠滿足復工複產、重大投資項目合理的用地需求。”劉國洪稱。

存量土地規模較大：地方是否缺地？

過去數年間，國內每年批準新增建設用地計劃大約在500萬~600萬畝之間，如果加上對過往存量土地的利用，每年國內城市實際供應建設用地總量多在700萬~1000萬畝之間。

存量土地還有多少，從數據上看較為驚人。

劉國洪透露，從目前掌握情況看，2017年以前批而未供的土地大概還有1450萬畝，“應該說存量盤活還有比較大的潛力”。

而2019年全國安排的新增建設用地計劃總量是500萬畝，換言之，2017年前的存量土地就已夠地方政府使用兩三年。

所謂批而未供土地，主要是指依法已經國務院或省級人民政府批準土地征用或農地轉用，而未供應出去的土地。

為何會出現批而未供的情況？從實際操作層面看，批而未供包括兩類情形，一是批而未征，即地塊已經被批準徵收了，但由於諸多原因導致未能實施征地拆遷，也就無法進入供地這一環節。

另一種情形是征而未供，即土地已經徵收或進行了農用地轉用，但由於建設部門本身因市場環境影響、企業投資意向變化等因素，原定項目不能繼續推進；或當地政府區域發展方向、城市規劃等進行了調整，涉及地塊不能再供應給原定建設部門。這兩類因素也會導致出現土地無法供應的情況。

批而未供土地的大量存在和閑置，實際上是一種對土地資源的嚴重浪費。與此同時，一些地方政府近年來還時常訴苦缺少土地指標，與之形成鮮明對比。

“一味地追求增量，忽視存量，是土地利用和管理當中比較突出的問題。近兩年，我們高度重視存量的盤活，建立起安排增量必須要和盤活存量掛鉤的機制。”劉國洪說。

說易行難，存量之所以會積累到如此龐大的數量，本身就說明這些土地處置有很大難度（可能涉及征地拆遷等問題），加之地方每年都能獲得定量的新增土地指標，也就沒有去解決批而未供土地的動力和壓力。

要想推動地方盤活存量，一個辦法是與增量掛鉤。簡單來說，就是胡蘿卜和大棒，如果不改存量，那就減少增量供應，如果存量化解好，那就增加增量供應。這對地方而言，壓力和誘惑並存。

2014年，原國土資源部頒布的《關於推進土地節約集約利用的指導意見》，明確對近5年平均供地率小於60%的市縣，除國家重點項目和民生保障項目外，暫停安排新增建設用地指標。

2018年，自然資源部針對“批而未供”問題頒布《關於健全建設用地“增存掛鉤”機制的通知》，大力推進土地利用計劃“增存掛鉤”。要把批而未供和閑置土地數量作為重要測算指標，逐年減少批而未供、閑置土地多和處置不力地區的新增建設用地計劃安排。

具體來看，明確各地區處置批而未供和閑置土地具體任務和獎懲要求，對兩項任務均完成的省份，國家安排下一年度計劃時，將在因素法測算結果基礎上，再獎勵10%新增建設用地計劃指標；任一項任務未完成的，核減20%新增建設用地計劃指標。

這一做法效果如何？

劉國洪提供了兩組數據：2018年消化處置2015年以前已經批而沒有供應以及閑置的土地分別是360多萬畝和80多萬畝；2019年消化處置2016年以前已經批出去但沒有供應和閑置的土地，也是360萬畝和80多萬畝，兩年共計將近900萬畝，相當於2019年全國安排的新增建設用地計劃總量500萬畝的1.8倍。

此外，如其所述，2017年以前批而未供的土地大概還有1450萬畝，存量土地的挖潛空間還很大。

深層次改革：土地指標供應方式謀變

存量土地的大量存在，除了前述直接原因，更深層次的因素還在於土地利用計劃製訂本身就較為粗放，難言精準。

過往部委（現自然資源部，以前則是國土資源部）在製訂各省級土地利用年度計劃時，主要參照的是各地歷史數據，再根據當地基建投資額度、GDP指標和人口指標等多項指標進行微幅調整。

這種結果會與實際用地情況有出入。比如有些地區近年經濟發展速度較快，土地需求增加較多，但土地指標的增幅跟不上經濟發展速度。而有的地區經濟發展速度慢下來了，建設項目少了，而土地供應卻沒有相應調減，進而造成了大量存量土地的出現。

“在全國人大確定年度土地利用計劃的總盤子以後，以往我們采取因素法，把計劃指標分配給各省區市來安排，在執行過程中，容易出現計劃指標分配和項目用地需求不匹配的問題。”劉國洪說。

為滿足項目用地合理需求，自然資源部今年計劃改革土地利用計劃管理，精準投放增量。

劉國洪表示，今年開始，我們取消因素法分配，改為土地要素、計劃指標跟著項目走，以真實有效的項目落地作為配置計劃的依據，只要是實實在在有效的項目，符合規劃、產業政策和用地定額標準就給配計劃指標。通過這一改革，增量的安排上能夠做到更精準、更有效。

對於這項改革思路，浙江大學暨浙江省公共政策研究院研究員楊遴傑認為，改革土地計劃管理方式，不再采取因素法分解指標，實行土地要素支撐跟著項目走，總量指標完全可以滿足需求。

“指標跟項目走，跟人的流動走，發展好的地方用地就保證供應，避免由於供地不足影響地方項目落地。”楊遴傑認為，這個思路與自然資源部近年來一直提倡的土地供應與城市人口增加、與部門用地產出增加相掛鉤的說法吻合，確保指標向發展較快的城市傾斜。

對於這個改革方向，業界也存在一些擔憂，比如，在實際執行上，可能出現地方項目虛報數量進而爭取更多土地指標的情況，從過往經歷看，不少地方每年年初推出的建設項目數量都很龐大，但隨著時間推移，有不少項目就沒有了下文，不了了之。

對此問題，楊遴傑對第一財經表示，地方上每年新增投資規模、基礎設施建設項目較好確定，國家重點項目另走渠道，地方重點項目也會提前就有計劃，至於房地產開發用地這種，主要看地方政府計劃供應量。其實不好計劃的是一些小的企業投資項目，怎麽處理這個問題有賴於政策上的進一步細化規定。