新基建的新路徑
本刊記者/陳惟杉
歷時近兩年籌劃的“東數西算”工程今年2月正式全面啟動，這是繼南水北調、西電東送、西氣東輸之後第4個跨區域資源調配的超級工程。對渴望優質項目的地方政府和投資者來說，“東數西算”或將帶來中長期的重大投資機會。
在中國當下的經濟增長模式中，“穩增長”與“穩投資”實為一體兩面，而基建投資又被視為“穩投資”的重要抓手，在傳統基建漸趨飽和之際，在“穩增長”壓力徒增的2022年，市場對於新基建的期待並不讓人驚奇，這種期待可以從2月中旬“東數西算”工程啟動後資本市場的興奮略窺一二。
其實，在2020年4月官方首次明確新基建七大領域，即5G、特高壓、城際高速鐵路和城際軌道交通、充電樁、大數據中心、人工智能、工業互聯網之後，新基建的投資一直在各地進行，包括近期在“東數西算”概念下火熱的數據中心。
如果仔細查詢2020年起各地公布的新基建路線圖，公布的投資規模在數千億至數兆元不等，大有趕超當年“四兆”之勢，但是新基建似乎仍然不溫不火，難以接棒傳統基建。直到“東數西算”工程啟動，外界似乎看到了與南水北調、西電東送、西氣東輸等量齊觀的基建工程。只不過這一以企業為建設主體的工程注定與此前的超級工程不同，新基建並非傳統基建更換了一件外衣，其最終甚至應該指向政府在基建投資中角色的轉變。
“東數西算”的誘惑
相比於外界對於新基建拉動投資的期待，一些新基建領域對於產業鏈上下遊的帶動作用尚不明晰。以5G為例，相比於4G基地台，5G基地台部署更密集，光纖依然是基地台之間最適宜的傳輸方式。有光纖通信企業負責人告訴《中國新聞周刊》，為了匹配高傳輸速率，5G時代的光纖技術並未發生革命性改變，但是對部署密度提出更高要求。業界原本預測5G會帶來5倍、10倍的光纖需求，但目前匹配5G的光纖網絡並未鋪開，因為此前一些4G光纖網絡同樣可以使用。
在三類新基建中，5G屬於信息基礎設施，中國（深圳）綜合開發研究院副院長武良成告訴《中國新聞周刊》，信息基礎設施更多是依托原有軟硬體，疊加新的技術。近期火熱的數據中心也屬此類。
2月17日，國家發改委就實施“東數西算”工程答記者問，同意在京津冀、長三角、粵港澳大灣區、成渝、內蒙古、貴州、甘肅、寧夏8地啟動建設國家算力樞紐節點，並規劃了10個國家數據中心集群。去年5月，國家發改委等四部門曾聯合發布“東數西算”頂層設計方案，而這場發布會被視為工程啟動的標誌。
據央視財經報導，“東數西算”工程在“十四五”期間每年將新增4000億元以上相關投資。在“穩投資”的需求下，“東數西算”讓產業鏈上下遊看到了一個具象抓手。
商湯科技聯合創始人、副總裁楊帆向《中國新聞周刊》透露，在位於上海的商湯科技人工智能計算中心（AIDC）建設中，基礎建設折舊周期長，但投入佔比不足30％，主要包括土地、地面建築、風火水電（空調製冷、消防、濕度控制、電力）等一次性投入，真正投入佔比較高的是人工智能專用軟硬體，“數據中心或智算中心的建築規模有限，更多為數字化轉型服務，其核心價值在於人工智能服務與應用對下遊產業的拉動杠杆”。
除去新增投資，數據中心拉動數字經濟增長的作用同樣被看重。中國信息通信研究院產業與規劃研究所副總工程師王青告訴《中國新聞周刊》，計算力指數平均每提高1個百分點，數字經濟和GDP將分別增長3.3‰和1.8 ‰。她將數據中心這樣的數字基礎設施稱為“底座設施”，“東數西算”是利用西部地區算力資源承接東部地區算力外溢需求。
這背後是目前算力分布不均衡的現實。中國信通院在去年9月發布《中國算力發展指數白皮書》，2020年我國算力規模達到135EFlops，保持55％的高位增長，但是對部分省份算力規模的統計顯示，北京、廣東、上海的算力規模位列前三，而“東數西算”所涉及的成渝、內蒙古、貴州、甘肅、寧夏等西部地區算力規模並不佔優。
“在‘東數西算’工程實施前，行業布局數據中心更多是基於自身業務發展來做決策。數據中心布局一般有兩個出發點，一是跟隨需求，用戶在哪裡就在哪裡更多布局；二是綜合考慮某地配套、土地、電力等情況。”騰訊雲數據中心相關負責人在接受《中國新聞周刊》等媒體採訪時表示。
在2月中旬的發布會上，國家發改委高技術司負責人表示，我國數據中心大多分布在東部地區，由於土地、能源等資源日趨緊張，在東部大規模發展數據中心難以為繼。
此外，成本也是驅動“東數西算”的重要考量。據騰訊雲數據中心相關負責人介紹，一個數據中心從建成到退役的全生命周期成本中，能耗成本佔據40％~50％。“當下用戶集中於東部地區，但是能源恰恰是西部地區較為豐富，特別是像西南地區的水電，西北地區的風電與光伏等綠色能源豐富，如果可以在西部布局數據中心，一方面可以降低數據中心的能耗成本，另一方面也可以幫助消納當地的綠色能源。
談及西部地區較低的電價對於數據中心的吸引力，楊帆坦陳，“吸引力確實很大。像AIDC這樣的智算中心本質上屬於人工智能方向的基礎設施，而所有關於基礎設施的布局邏輯一定是成本驅動，而且綠電還能帶來碳指標。”
但並非所有數據中心都適宜在西部地區布局。發改委高技術司相關負責人表示，受限於網絡長距離傳輸造成的時延，西部數據中心並不能滿足所有算力需求，一些對網絡要求較高的業務，比如工業互聯網、金融證券、災害預警、遠程醫療、視頻通話、人工智能推理等，可在京津冀、長三角、粵港澳大灣區等東部樞紐布局；對於後台加工、離線分析、存儲備份等對網絡要求不高的業務，可率先向西轉移，由西部的各大數據中心集群承接。
對於哪些算力需求更適於“東數西算”，楊帆認為，相比於互聯網企業的數據中心，服務於人工智能的智算中心更適合在西部地區布局。互聯網企業的數據中心一定會貼近用戶，因為它具有強時延相關的特點，但是智算中心有大量離線分析任務，對時延相對不敏感。
大數據流通與交易技術國家工程實驗室常務副主任、複旦大學教授黃麗華去年曾參與“東數西算”相關調研，她告訴《中國新聞周刊》，“東數西算”主要涉及一些數據密集型企業，如三大運營商、互聯網公司等，調研期間一些企業表示“東數西算”可能難以解決他們在基礎設施方面面臨的壓力，因為很多計算場景需要在零點零幾秒之中給出答案。
“網絡不僅事關時延，而且大規模骨乾網絡的建設也涉及成本問題，避免出現電價較低而網費較高的問題。”楊帆表示，國家發改委也在推出一些引導政策，各種解決模式都在嘗試，如企業組成聯盟與運營商談判，或者地方政府組建新型互聯網交換中心，實現某個區域內部的網絡低成本打通。
除了網絡層面的障礙，有業內人士介紹說，目前的上雲類需求，很多地方在招投標時有默認的導向，認為數據最好放在當地處理，如果這樣的導向始終存在的話，哪怕外地具有成本優勢，也難以到外地布局數據中心。
“到西部去”，這已經成為數據中心未來遷移的方向，但是在資本市場興奮之餘，產能過剩的隱憂始終相伴，這似乎也是新基建的宿命。
警惕“煙囪效應”
“在過去，只有運營商才可以持有數據中心的牌照，有需求的企業只能租用，牌照放開後，包括互聯網公司在內的企業開始自建數據中心。”騰訊雲數據中心相關負責人表示。
其實，在“東數西算”工程啟動前，各地便開始爭相布局數據中心，特別是在2020年國家發改委明確新基建的範疇後。
有數據中心行業人士介紹，在過去幾年時間裡，一些政府會頒布針對數據中心落地的優惠政策，將其納入地方招商引資的序列，當然，也有企業主動與政府溝通落地數據中心的情況。“地方政府主要負責營商環境的準備，比如幫助投建數據中心的企業協調土地、能耗指標等，也包括向電網協調電力，並為企業注冊、運營、招人等方面提供幫助。當然，最終投資的主體仍是企業”。
但此前各地紛紛投資建設數據中心的現象曾引發王青擔憂，她表示，這些數據中心大多各自為政、相互分離，缺乏一體化的戰略規劃，容易造成煙囪效應和重複浪費。
在“東數西算”工程啟動之時，也不乏中國數據中心已然過剩的隱憂。中國數據中心產業發展聯盟此前發布的報告顯示，中國中西部的數據中心資源相對過剩，西部的數據中心整體空置率在50％以上，部分區域上架率不足10％。報告將過剩的根本原因總結為，很多數據中心的建設由政府和資本驅動，並非用戶市場需求直接驅動。
事實上，不僅是西部地區，東部地區，甚至一線城市數據中心利用率低的情況同樣存在。科智谘詢發布的《2020-2021年上海及周邊地區IDC市場研究報告》顯示，上海地區互聯網數據中心業務市場中，持續增長的需求和較高的空置率共存，呈現出供需錯配的現象。2020年上海地區IDC機房平均空置率為16.4％，部分數據中心空置率超過了40％。
“東數西算”工程也強調集群內數據中心的平均上架率至少要達到65％以上。“國家通過‘東數西算’工程指定樞紐節點和集群之後，企業會有一個明確的方向，避免隨意分散布局而是鼓勵聚集，這樣就更容易產生規模效應，一是便於管理，二是可以壓降成本，這是‘東數西算’工程一個很關鍵的考慮。”騰訊雲數據中心相關負責人說。
他認為，2020年之後，數據中心是熱點，熱錢湧入、企業下場建設、一哄而上的現象確實存在。“但是一個行業的供求關係是波動的，更早之前確實有一段時間供不應求，此後又經歷供大於求，是正常的周期性波動，從整體情況來看，行業仍然健康”。
楊帆則認為，應該區分服務於人工智能的智算中心和傳統數據中心，兩者的運營模式完全不同。“一些數據中心運營商的角色類似於產業園開發者，租下地皮後再轉租，而智算中心則像是直接開辦工廠。數據中心的投入主要體現在購置土地、建設地上建築物和機櫃、安裝空調等配套設施，而智算中心則要在此基礎上購置伺服器、人工智能專用軟硬體，最終直接服務於產業，可以被理解為數據中心+人工智能，兩者帶來的部門經濟增加值不在一個量級”。
他向記者透露，與地方政府洽談時會發現，他們更加在意部門能耗的經濟增加值。“此前的情況是許多地區都在興建類似產業園的數據中心或者打著新概念的智算中心，但能否對地方產業形成有效的服務價值又是另外的問題，因此存在供需錯配的問題”。楊帆認為，更多數據中心項目還是在以開發產業園的模式進行。“建設智算中心需要較強的產業鏈上下遊整合能力。”
產業園開發是傳統基建常見的模式，而以相似的模式運營數據中心可能導致真正的價值被租用數據中心的企業拿走，並未留存於當地。
但是具體到服務於人工智能的智算中心，楊帆認為需求缺口依然存在，人工智能近六七年的技術演進導致對算力規模的需求大幅增長，業內最頂級算法所需的算力規模每三四個月就要翻一倍。
楊帆告訴《中國新聞周刊》，AIDC的設計算力為每秒3740 Petaflops（1 Petaflops為每秒千兆次浮點運算），達到設計算力水準仍需時日。像特斯拉這樣一家新能源車企，其智算中心的設計算力為每秒5000 Petaflops，國內車企也在紛紛規劃自己的人工智能計算中心，設計算力也在每秒幾百、甚至上千Petaflops的規模，可見只是智能汽車這一個行業便對智算中心的需求如此之大。
楊帆介紹，目前在其他區域也在推進智算中心項目，可以利用存量數據中心，也就是將廠房蓋在已有的產業園中，原有數據中心的能耗指標已經獲批，只不過可能利用效率很低。“首先在上海建設智算中心是因為需要足夠大的規模效應，租用數據中心難以獲得足夠體量來支撐上海作為商湯全球研發中心的地位，僅商湯自用就可以消耗AIDC一期工程一半的算力，到今年年底，一期工程的利用率可以達到80％以上。
其實不止是數據中心建設面臨過剩的隱憂，相似的情況還存在於其他新基建領域。
如同樣位列新基建7大範疇之中的充電樁，去年8月發布的《中國主要城市充電基礎設施監測報告》顯示，全國25座大型城市中，有22座城市單個公用充電樁的平均時間利用率不足10％，閑置情況引發外界關注。
全國政協經濟委員會副主任劉世錦曾表示，新基建要防止一哄而起，“運動式增長”，留下一堆無效投資和爛尾工程。也不需要受到某種產業政策的照顧，拿補貼、吃偏飯，搞出新的不公平競爭。
黃麗華認為，新基建畢竟屬於基礎設施，也就是全社會可以共用的資源，更需要國家層面進行統籌。此外，外界對於“一哄而上”的擔憂還在於，除去短期刺激投資的作用，項目的投資與收益如何平衡，特別是當眾多企業成為投資主體之時。針對“東數西算”工程，國家發改委方面就曾表示，建設主體原則上為數據中心相關行業骨乾企業。
換言之，新基建的真實需求到底有多大？
尋覓需求
“基礎設施投入，特別是政府驅動的基礎設施投入，一定需要一些超前性，特別是對於一些欠發達地區，鑒於發達地區資源聚集能力一定更強，因此需要適度超前布局，否則永遠落於下風，但是布局又不能過於超前，還應考慮需求問題，這一平衡確實難以把握。”有受訪者這樣向記者感慨。
此前，複旦大學經濟學院院長張軍曾撰文指出，短期搞基建過多過猛，又會反過來威脅宏觀經濟的穩定。過去基建投資雖然對刺激需求發揮了正面作用，但多數情況下也製造了經濟過熱和宏觀更大的不穩定。這是今天很多經濟學家對“基建”二字還心有余悸的根源。他提醒，一旦違背經濟和財務原則倉促上馬，就可能因閑置設施而浪費資源，也會產生新的債務負擔，拖累經濟發展。
新基建的投資與收益能否平衡，這也是外界頗為關注的一點。
談及數據中心的投資回報，騰訊雲數據中心相關負責人告訴《中國新聞周刊》，“衡量數據中心投資回報周期長短，需要看跟哪些行業相比，數據中心如果可以找到穩定用戶，也可以收獲穩定的租金回報，尤其是在數字化轉型浪潮下，可能投資回報表現更為出色，這也是近年來眾多資本願意入場的原因。”
但不可否認的是，數據中心、智算中心一次性投入仍然門檻較高。AIDC的總投資約56億元，有商湯科技人士向記者感慨，這幾乎是商湯有史以來最大的一筆固定資產投資，“超過55億元的投資意味著什麽？2021年底，商湯科技在香港上市時的募資淨額剛剛超過55億港元”。
楊帆認為，對於人工智能的需求一定存在，只不過需要通過引導將其更快速地釋放出來。“目前對於人工智能的需求並非偽需求或非剛性，而是受製於高成本，而降低成本也是商湯投建大規模人工智能基礎設施的核心出發點”。
在他看來，基礎設施的投入是降低成本，從而激發需求的關鍵，“在建設人工智能基礎設施之後，一旦客戶有需求，可以在第一時間為客戶提供服務，這是最短的價值變現路徑”。
楊帆坦言，AIDC落戶上海也與需求有關。“一方面是長三角地區購買力較強，另一方面企業體量較大，導致同樣進行人工智能改造後帶來的收益更高，企業也更願意為之付出成本，甚至願意不計較短期ROI而成為‘標杆案例’，因此需求較容易匹配。但是如果下沉到一個更廣闊的市場，用戶可能會更多考慮投入產出比的問題。在‘東數西算’的引導下，未來智算中心的布局仍然會圍繞產業高地進行，因為當地產業利用人工智能改造升級的空間更大”。
如何找到需求不僅是數據中心、人工智能領域面臨的問題，“重建輕用”幾乎是新基建的通病。
“智算中心儲備的算力暫時來看很難被新的技術迭代，但是一些新基建領域存在較長的建設周期與較短的技術迭代周期之間的矛盾，比如在5G目前尚未完全普及的當下，人們已經在暢想6G，在這個過程中，如何實現項目的供給與使用需求的有機銜接確實值得考慮。”武良成說。
深圳是全國首個5G獨立組網全覆蓋的城市，截至2021年9月，深圳5G基地台數達到4.9萬個，5G基地台數達到27.9個/萬人，5G用戶和5G流量佔比在北上廣深四個城市中均排名第一。
2021年，深圳市政協曾發動100多名政協委員開展為期11個月的調研，調研組便指出“重建輕用”的問題，深圳 5G設施、智能杆等新基建的應用場景不足，“新基建”尚未體現出對企業發展、對經濟增長的較大拉動作用。深圳市電子學會常務副理事長夏俊直言，部分平台企業因缺乏足夠的應用場景而變成僅供展示的“陽台”。
其實5G的一個重要應用場景便是工業，但目前仍或多或少受困於成本問題。
有長三角地區工業企業負責人告訴《中國新聞周刊》，工廠在幾年前便開始探索將5G與工業生產結合，希望讓工廠的設備像手機一樣，實時接入5G移動網絡。
“2019年在與華為交流時我們就曾提出，對於九成工業生產現場，利用5G網絡發送指令的延時需要控制在10毫秒左右，這也是國際公認的超低延時標準線，要在工業場景中達到這一延時水準尚有一定難度”。這位負責人表示，“更為關鍵的是達到這一延時水準的成本工業企業要負擔得起，經過長時間摸索，現在每台設備的5G接入點月租費用才下降到20元左右，基本達到可以應用的水準。只有指標和資費同時滿足的情況下才有推廣前景”。
如何引導應用至關重要。夏俊認為，應將深圳市寶安區以消費券補貼鼓勵企業上雲上平台的模式進行推廣，鼓勵中小企業設備上雲和業務系統向雲端遷移，提升數字化、信息化水準。
楊帆介紹，在與地方政府洽談智算中心落地時，其實更希望對方可以幫助梳理當地產業需求，本質是拉動當地產業對於人工智能的需求，如此一來產業的增加值，以及提供人工智能服務的增加值都可以落在當地，這樣的模式更為健康。
能否匹配到足夠的需求不僅決定著個別項目經濟與財務的可持續性，也在一定程度上影響著新基建的投資規模。長期關注基建投資的明樹數據高級研究員楊曉懌告訴《中國新聞周刊》，新基建是依托於產業升級以及經濟發展後出現的新型需求而產生的，因此新基建的投資與地區經濟發展質量、產業發展階段密切相關。相比傳統基建，新基建投資高度集中在一二線城市，使得新基建的投資總量相對較小，因此新基建目前並非“企業投資不足”，而是市場需求尚在發展階段。
政府需轉換角色
2022年專項債發行節奏明顯加快，以“穩投資”從而“穩增長”的意圖明顯。中財—中證鵬元地方財政投融資研究所執行所長溫來成告訴《中國新聞周刊》，在目前專項債的投向上，更多以傳統的交通基礎設施為主，新基建所佔比例有限。
賽迪研究曾預計，到2025年，新基建七大領域的直接投資將達10兆元左右，帶動投資累積或超17兆元。
對於新基建錢從哪裡來的問題，楊曉懌認為，相比傳統基建，新基建由於與市場需求更為貼近，會更多地依賴企業投資。因此政府需要做的不再是直接投資，而是完善制度環境、激發市場需求以及疏通行業堵點。
新基建涉及的產業鏈更長，以數據中心為例，上可觸及土方工程，下可觸及GPU、DPU芯片，其中不乏一些“卡脖子”領域，市場普遍期待政府在這些方面聚焦和發力。有芯片行業人士向記者表示，例如為數據中心提供算力支持的GPU芯片，如果國內廠商仍然與國外廠商“平原作戰”，恐怕難見勝算，因此希望政府有意創造一些需求給國內廠商。壁仞科技CTO洪洲告訴《中國新聞周刊》，預計“東數西算”拉開序幕後，國內更多的應用場景會向國產高端通用GPU芯片打開。
深圳市政協常委、中國（深圳）綜合開發研究院副院長武良成也告訴《中國新聞周刊》，新基建的特徵，首先是科技創新驅動，因而具有更大的複雜性、特殊性和不確定性。其次，與傳統基建一樣，屬於公共品或準公共品，但是由於其由科技創新驅動，因而涉及的產業鏈條加長、應用範圍拓寬，涉及巨大的投資規模。“財政資金不足以支持這樣的投資規模，需要更多社會資本參與新基建，而選擇一個怎樣的投資模式是一個新的課題”。
深圳於2020年發布的關於加快推進新型基礎設施建設的實施意見（2020—2025年）中明確提及，構建多元化投融資體系。上海版新基建行動方案中也有類似表述，“吸引國內外投資者投資上海新型基礎設施建設項目”。
深圳於2020年發布首批95個新基建項目，總投資額4119億元，其中社會投資項目34個，總投資2447億元，投資佔比60％。同年，上海也發布了未來3年約2700億元的新基建投資項目，各級政府投資約600億元，其余2100億元是社會投資。
企業應該是新基建投資的主體，這與傳統基建完全不同。去年5月，在2021清華五道口全球金融論壇上，全國政協委員、證監會原主席肖鋼表示，新基建建設資金需求量巨大，而社會資本投入卻不足，尚未形成政府引導、企業為主、市場運作的投融資格局，製約了新基建發展。
肖鋼坦言，當前新基建的投資主體依舊較為單一，除了政府投資外，主要是三大通信運營商和一些國有企業投資，民間投資較少，活力不足。
今年已是深圳版新基建行動方案執行的第三年，作為去年市政協調研的參與者，武良成也有類似的感受，“深圳新基建存在一系列矛盾，最為核心的矛盾便是其很容易再次變為由政府主導”。
武良成坦言，在調研過程中，感受到的最大問題便是“共識不足”，“所謂共識指的便是政府與市場達成的共識，新基建項目投資回報周期較長，因此在吸引民營企業參與時，需要清晰設計利益分擔機制”。
溫來成也告訴《中國新聞周刊》，如今PPP項目也僅靠財政部和國家發改委的部門違章規範，甚至沒有國務院層面的條例，而PPP項目最長的年限可以長達30年，大額、長期的投資缺少法律層面保障，民營資本必然難以輕易進入。而從統計結果來看，PPP項目中，民營資本所佔比例僅為30％左右，余下70％多為地方國企、央企。
騰訊雲數據中心相關負責人表示，建設數據中心需要購買土地、進行建設，運營周期至少在10年以上，企業當然希望當地有穩定、良好的營商環境，“這可能是最重要的”。
除了需要必要的安全感，在新基建涉及的廣闊範疇中，哪些允許並適宜社會資本參與仍待明晰。
武良成講述了一個他在調研過程中遇到的案例。“在調研深圳原有信息基礎設施的情況時，發現相關數據分散於各個政府部門，而且數據屬性並不一致，即使是調研組也難以掌握完整數據。因此在收集這些數據後需要將其打通後共享，這是數據共享平台的缺失，那麽這件事該由誰來做？收集一些公共數據應該由政府來做，因為這涉及信息安全與個人隱私，但在賦予政府這項權力的同時，也要追加其在保證安全、隱私的情況下共享數據的責任，這也是對政府行為的一種約束”。
不過他也認為，目前確實難以對新基建中政府與市場的邊界做“一刀切”式的劃分，更應建立多元供給的機制。“新基建更多涉及公共品、準公共品，因此政府主導的責任無法逃避，但主導並不意味著成為每一個項目的主要投資者，而是要按照新基建項目的重要性進行劃分，匹配對應的供給體制。如果縱向劃分為信息、融合、創新三類，橫向就要區分重要性，如是否具備國家層面的功能，比如國家科學中心的項目就需要中央資金的支持，但實際上中央財政對於深圳正在進行的國家科學中心項目支持甚少”。
“此外，應該按照不同行業的屬性頒布一份新基建的市場準入負面清單，比如一些涉及公共安全、隱私的項目市場主體不能進入，在負面清單之餘，就可以按照利益共享、風險共擔的原則建立多元供給模式，但目前尚未有很清晰的負面清單界定。”武良成說。
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