連平：我國金融體制改革的重大突破

　　意見領袖 | 連平、王運金

　　2023年3月8日，國務院機構改革方案正式發布，明確撤銷原銀保監會，組建國家金融監督管理總局（簡稱“金監總局”），統一負責除證券業以外的金融業監管工作。2023年3月17日，按照《黨和國家機構改革方案》決定，組建中央金融委員會和中央金融工作委員會。至此，具有中國式現代化特徵、由黨中央統一領導的金融監管體制開始確立。

　　從歷史沿革來看，我國金融監管體制經歷了改革不斷深化、特點鮮明的兩個演變時期。從改革開放初期至2017年，可以說是金融監管體制改革的第一階段，其體制上的外在特徵表現為“由統向分”。這種體制變化的核心內涵是為了適應我國金融業在廣度和深度上迅速發展的要求，形成分業監管的體制架構，並不斷加以強化和精細化，以推進和保障金融業的平穩健康發展。從2017年至今可以說是金融監管體制改革的第二階段，其體制的外在特徵是“由分向統”。這一階段體制變化的核心內涵是為了適應在分業監管日趨成熟的基礎上、在大資管和信息化發展的背景下、金融業與日俱增的融合發展趨勢。尤其是在國務院機構改革方案提出之後，黨中央決定組建中央金融委員會，成立中央金融委員會辦公室，這凸顯了黨中央對我國金融穩定發展的高度重視，有助於加強和優化金融業改革發展的的頂層設計、統籌協調和統一領導，將成為中國式現代化金融制度安排的重要特徵之一。

　　本輪金融監管體制改革以組建金監總局為核心內容，體現了一系列深邃的改革思路，將推動我國金融監管體制改革進一步循序深化。

　　首先是宏觀調控職能與金融監管職能相分離的改革思路。中央銀行的宏觀調控職能側重於宏觀審慎政策、貨幣政策、信貸政策、匯率政策及金融改革開放相關政策的制定與執行。作為宏觀調控職能的主要執行者，中央銀行承擔了最後貸款人責任，在調節市場流動性、保持物價基本穩定、推動金融基礎設施建設、維護各金融市場平穩運行、監督管理系統重要性金融機構、金融信息化與金融安全等方面發揮了重大作用。在推動我國金融發展的過程中，尤其是在以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局下，宏觀調控更需要兼顧短期與長期、經濟增長與物價穩定、內部均衡與外部均衡，適時調整宏觀調控各項政策，不斷優化宏觀審慎管理框架，增強金融體系在防範與化解金融風險方面的能力。在經濟高質量發展的時代，宏觀調控職能需要進一步加強、完善和優化。為更好地實現這一目標，中央銀行應更加關注宏觀調控職能。

　　這次改革將原本為中央銀行負責的金融控股公司監管和金融消費者保護兩項職能劃歸新成立的金監總局，清晰地體現了宏觀調控職能和金融監管職能相分離的改革思路。即使中央銀行依然會對金融控股公司和金融集團的某些方面開展針對性的監管，也主要是從系統重要性金融機構的角度出發實施的，其最終目的還是為了有效實施宏觀調控。這項改革有助於中央銀行更有效地服務實體經濟和防控金融風險。

　　其次是理順和提升金融監管功能、實現監管統一和全覆蓋的改革思路。從功能上看，組建金監總局想要實現的重要目標分別是理順監管職能和監管全覆蓋。我國監管體制雖經多次改革，但職能未能合理安排的問題長期存在，如這次調整的金融控股公司日常監管。中央銀行為了做好宏觀調控，需要監管系統重要性金融機構，但金融機構的基本監管職能仍應在監管當局。將金融控股公司的日常監管納入金監總局之下，有助於對其及子公司進行系統和整體性地監管，更為有效地識別、防範可能出現的金融風險，也有助於避免“監管重疊”現象。

　　經過多年的發展，我國財富管理行業持續快速成長，目前由各類金融機構打理的居民財富總量已達到約130兆元人民幣。但大部分投資者缺乏金融理財知識、投資經驗不足，市場非法集資、金融詐騙時有發生，金融消費者的權益需要切實加強保護。而要達到這個目的，關鍵是要監管好提供金融產品和專業服務的金融機構。很顯然，將這項職能交由金監總局來實施是比較合理的，因為金監總局擁有對金融機構及其業務的監管職能；再者政策協調成本也相應較低。這次職能調整，有利於統一相關制度制定，有針對性地開展金融監管，有效打擊金融違法犯罪行為，更好地保護金融消費者的合法權益。

　　本次改革組建金監總局，明確除證券業務外，其他的金融活動均屬於金監總局監管的範圍，這意味著除證券業外未來創新金融業務和新的金融業態均處在該總局的監管範圍之內，因而可以避免過去曾經出現的“監管真空”現象，有利於在更大程度上實現監管全覆蓋。由金監總局統一監管除證券業以外的所有金融活動和行為，金融監管更加系統化，可以使不同金融領域的監管更加協調和有機結合，更好地防範、處置和化解系統性和局部性金融風險。

　　再次是理順和優化地方金融監管功能的改革思路。改革開放以來，隨著地方金融快速發展和金融監管未能全覆蓋，具有地域特點的金融問題逐步顯現。地方政府設立的、主要具有服務性質的地方金融部門遂被賦予了地方金融機構與業態監管的職責，在一定程度上起到了控制所在區域金融風險積累和傳播的作用。不可否認，近年來地方政府設立的金融監管部門在金融監管領域發揮了不可忽視的作用，有助於避免出現“監管真空”、保一方金融平安。但地方政府設立的金融部門集金融發展職責與金融監管職責於一身，容易造成利益衝突與行為扭曲。金融監管職能往往潛在地成為地方配置金融資源的手段；既對金融監管正常運作帶來不利影響，又不利於地方金融市場運行和地方實體經濟發展。在實際運作過程中，地方金融監管部門往往過於注重調配金融資源以支持本地經濟金融發展，而容易忽視金融風險的防控。尤其是當兩者目標出現矛盾衝突時，往往會在一定程度上放鬆監管要求，甚至導致人為的監管空白。再者，地方金融監管部門專業人才通常較為不足，其監管能力與日益複雜的金融創新業務不相匹配。

　　此次改革統籌優化中央金融監管部門與地方派出機構職能設置，地方政府設立的金融監管部門專司相應領域的監管職責，不再加掛金融工作局、金融辦公室等牌子，實現地方金融發展職能與金融監管職能的分離。這意味著地方政府設立的金融監管機構將剝離調配金融資源支持地方經濟的職能。這項改革有助於理順中央和地方兩類監管機構的職能，分清監管主次；有利於在一定程度上增強地方金融監管能力，更有效地防止出現“監管真空”；有助於地方金融監管部門提升其監管專業性，更好防範和化解地方市場的金融風險。為改善、優化和加強金融監管的統一性，未來需要更好地理順和加強地方金融監管功能，地方金融監管體制改革仍有進一步推進相關改革的空間。

　　最後，此次改革進一步完善了符合國情的中央銀行體系。對人民銀行分支機構設置進行了調整，撤銷大區分行及分行運營部、總行直屬營業管理部和省會城市中心支行，設立31個省級分行和5個計劃單列市分行，取消縣級支行，由地（市）中心支行派出機構對邊境或外貿結售匯業務量大的地區履行相關管理服務職能。中央銀行地方分支機構的調整解決了長期以來大區（分）行難以有效兼顧不同區域的經濟差異、與其他地方金融監管部門機制不匹配等問題，實現了中央銀行地方分支機構與我國行政區劃之間的合理匹配。此舉有利於改善和增強中央銀行分支機構與地方政府之間的溝通協調配合，更好地疏通貨幣政策的傳導渠道，更好地發揮金融服務實體經濟功能；有利於提升中央銀行宏觀審慎監管能力，增強防範和化解地方金融風險的能力。改革將為金融業高質量發展創造友好的金融監管環境。

　　改革還強調了強化機構監管、行為監管、功能監管、穿透式監管、過程監管。強化行為監管，即通過分析識別金融產品與服務的屬性和實際功能，打擊非法集資、欺詐銷售、操縱市場、信息洩露等違法違規行為，對從業人員的業務行為進行規範管理；強化功能監管，即按照“同樣業務、同樣監管”的原則，對相似業務與金融活動實施標準統一的監管；強化穿透式監管，即按照“實質重於形式”原則，對多層嵌套的複雜運行結構或金融產品采取侵入性強的措施，通過法律關係查詢真實主體、真實資金來源、真實行為目的，從而降低“根源性”的風險積累；強化過程監管，即加強事前事中事後的全過程監管；強化持續監管，即金融監管部門以科學的機制設計和有效的運行系統持續提升監管能力和監管效率，使監管能力與金融業實際發展水準相匹配，及時發現並彌補金融創新過程中出現的新風險點，保障金融業的平穩運行。強化多種監管方式的綜合運用將有力增強我國金融體系的監管能力。

　　本輪金融監管體制改革將對我國實體經濟和金融業產生一系列重要的積極影響。一是進一步增強金融服務實體經濟的功能。金融監管的“大一統”主要目的仍是維護金融市場的平穩運行，為實體經濟發展創造良好的金融環境。此次改革統一了債券發行規範，證監會負責公司（企業）債券發行審核工作，提升資本市場融資效率，有助於加快完善中國多層次資本市場體系建設，有效提高直接融資佔比。二是進一步增強對投資者和消費者的保護。金監總局將承擔消費者保護職責和投資者保護職責，並且強化行為監管、功能監管、穿透式監管、過程監管和持續監管，更有效地維護金融消費者的合法權益，打擊違法違規行為，推動中國財富管理行業規範運行，促進財富管理市場蓬勃發展。三是進一步增強我國金融體系的風險管理能力。此次金融監管體制改革最直接的目的是實現監管的統一與全覆蓋，有助於更為有效地防範和處置金融機構風險、金融市場風險、金融產品風險等風險，保持金融體系與實體經濟的健康運行。

　　文章|《中國金融》2023年第7期

　　(本文作者介紹：植信投資首席經濟學家兼研究院院長、華東師范大學經濟與管理學部名譽主任、博士、教授、博士生導師、享受國務院政府特殊津貼。)