文/意見領袖專欄作家 溫彬 黃鴻星
10月15日，人民銀行、銀保監會正式發布《系統重要性銀行附加監管規定（試行）》（以下簡稱《規定》）和首批19家系統重要性銀行名單，標誌著我國系統重要性銀行監管框架基本確立和落地，顯示出我國金融監管體系審慎性進一步增強，有助於進一步提升國內金融監管質效，促進與國際金融監管接軌，增強我國金融系統穩定性。《規定》將促使我國銀行業進一步轉變理念，堅定高質量發展方向，有效防範應對新冠疫情及外部環境變化等帶來風險挑戰，牢牢守住不發生系統性風險的底線，推進銀行業持續穩健發展，為經濟健康平穩運行提供金融保障。
系統重要性銀行概念的提出
系統重要性銀行（G-SIBs）概念最早由金融穩定理事會（FSB）提出。2008年金融危機對全球經濟和金融體系造成巨大衝擊，以雷曼兄弟為代表的一系列大型金融機構破產和收購，給美國乃至全球經濟造成嚴重破壞，各國開始反思原有金融監管體系存在的漏洞。系統重要性銀行作為衝在前線的“主力軍”，在銀行體系中的地位之高、分量之重、影響之大無可替代，其陷入困境將對更廣泛的金融體系和經濟活動造成重大破壞，各國對系統重要性銀行的監管紛紛提上日程，以有效預防及管控金融機構“太大而不能倒”的風險。
2011年，FSB發布了全球系統重要性金融機構（G-SIFI）監管框架以及首批29家全球系統重要性銀行名單，以後每年11月發布最新一期G-SIBs名單。在此框架下，巴塞爾委員會（BCBS）制定了具體的全球系統重要性銀行評估標準及監管細則，並要求各國家參考這一要求，制定本國的系統重要性銀行（D-SIBs）評估標準及監管細則。在首批G-SIBs29家銀行名單中，中資銀行只有中國銀行一家入選，2015年入圍G-SIBs名單的中資銀行上升至4家。2020年11月，最新一期G-SIBs名單有30家銀行，中國銀行、工商銀行、建設銀行位列第二組，農業銀行位列第一組。
從對G-SIBs的監管措施來看，FSB和BCBS對名單中銀行制定了額外的資本充足率要求，以及額外的流動性要求、總損失吸收能力等補充措施，以降低系統重要性銀行的道德風險，提升應對外部衝擊的能力，增強銀行系統的穩健性。G-SIBs監管的核心在於附加資本要求，附加資本要求根據G-SIBs檔位不同而在1%-3.5%之間，需全部用核心一級資本來滿足，實質是提高入選銀行的核心一級資本充足率要求。
目前，中國銀行、工商銀行、建設銀行處於G-SIBs名單第二組，需執行1.5%的附加資本要求，農行處於第一組，需執行1%的附加資本要求，對四家銀行來說“壓力”不大。這是由於按照《巴塞爾協議III》對商業銀行核心一級資本充足率7%的要求，G-SIBs中第一、第二組銀行需滿足的資本充足率下限分別為8%和8.5%，即農業銀行需滿足8%，中國銀行、工商銀行、建設銀行需滿足8.5%要求。但由於銀保監會對國內銀行資本充足率要求比國際標準更為嚴格，按照《商業銀行資本管理辦法（試行）》，國內銀行應滿足的核心一級資本要求為7.5%，同時根據該辦法第25條規定“國內系統重要性銀行附加資本要求為風險加權資產的1%，由核心一級資本滿足”，即應執行8.5%的核心一級資本充足率要求，這一標準實際上已經達到G-SIBs第二組要求水準，即國內對四大行核心一級充足率監管要求一直未低於國際系統重要性銀行的要求標準。
我國系統重要性銀行監管框架逐步完善落地
我國系統重要性銀行監管框架在與國際接軌中逐步完善落地。此前，銀保監會和人民銀行分別對系統重要性銀行開展差異化監管。銀保監會監管，主要體現在《商業銀行資本管理辦法（試行）》提出的計提附加資本要求；人民銀行監管，主要體現在MPA（宏觀審慎評估體系）考核中有所涉及，但對銀行沒有直接約束力。相比國際上對系統重要性銀行監管，當時國內的監管要求尚未很好地體現系統重要性銀行的入選標準、對附加資本的剛性要求以及不同機構間的監管區分度等，因而執行中效果有所折扣。
2018年底，《關於完善系統重要性金融機構監管的指導意見》經中央深改委第四次會議審議通過，標誌著我國開始建立與國際接軌的系統重要性金融機構監管框架；2020年12月，《系統重要性銀行評估辦法》正式發布，我國系統重要性銀行評估監管框架進一步完善。
2021年4月2日，人民銀行和銀保監會發布《系統重要性銀行附加監管規定（試行）（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），意味著系統重要性金融機構監管框架向前邁出關鍵一步。該意見稿從附加資本、杠杆率、大額風險暴露、公司治理、恢復和處置計劃、信息披露和數據報送等方面對系統重要性銀行提出監管要求，確定了中國版監管框架下的具體附加資本標準，為國內系統重要性銀行名單發布後，確定不同組別和類型系統重要性銀行的“差異化監管方案”奠定基礎。按照《征求意見稿》在《起草說明》中提到的“四步走”路線圖，國內系統重要性銀行評估和監管包括發布評估辦法、頒布附加監管規定、確定系統重要性銀行名單、制定差異化監管方案四個步驟，此次《規定》正式發布，意味著“第三步”已經走完，“第四步”也將很快“落腳”。
此次發布的《規定》正式稿，相比《征求意見稿》主要內容變化不大。《規定》將我國系統重要性銀行分為五組，分別適用0.25%、0.5%、0.75%、1%和1.5%的附加資本要求，附加杠杆率為附加資本的50%，分別為0.125%、0.25%、0.375%、0.5%和0.75%。如果銀行被同時認定為我國系統重要性銀行和全球系統重要性銀行，附加資本要求不疊加，採用二者孰高原則確定，附加資本要求由核心一級資本滿足。
首批名單強調重要性、穩健性和代表性
2021年以來，雖然一直未公布首批系統重要性銀行名單，但對國內銀行業經營和風險管理的影響不斷顯現。自我評估“有望”入選首批名單的銀行特別是股份製銀行，在確定風險偏好、經營目標時，已經著手將系統重要性銀行監管對其盈利能力的衝擊納入考慮，以重新審視業務發展方向，特別是提前籌劃應對附加監管措施對其資本補充和盈利能力的衝擊。此次公布的19家系統重要性銀行名單，與此前市場預期的名單範圍相差不大，入圍銀行名單符合市場預期，但更加強調入選銀行的重要性、穩健性和代表性。
首批D-SIBs評估基於各銀行2020年數據，最終確定了6家國有商業銀行、9家股份製商業銀行和4家城市商業銀行，無農商行等其他銀行機構入選。按系統重要性得分從低到高分為五組：第一組8家，包括平安銀行、光大銀行、華夏銀行、廣發銀行、寧波銀行、上海銀行、江蘇銀行、北京銀行，適用0.25%的附加資本要求；第二組4家，包括浦發銀行、中信銀行、民生銀行、郵儲銀行，適用0.5%的附加資本要求；第三組3家，包括交通銀行、招商銀行、興業銀行，適用0.75%的附加資本要求；第四組4家，包括工商銀行、中國銀行、建設銀行、農業銀行，適用1%的附加資本要求；第五組暫無銀行進入。
已入選G-SIBs的四家國有銀行全部進入D-SIBs第四組，應執行1%的附加資本要求，但按照“孰高”原則，中國銀行、工商銀行、建設銀行需繼續執行1.5%的附加資本要求，農業銀行則繼續執行1%的附加資本要求，四家銀行整體執行的附加資本監管要求未變，與G-SIBs標準下的資本充足率下限保持統一，即四家銀行對應核心一級資本充足率要繼續保持在8.5%以上。
四家國有大型銀行此次未進入到要求最高的第五組，且執行附加資本要求後的資本充足率要求與G-SIBs水準相當，反映出D-SIBs在附加資本要求上注重與國際接軌，同時注重符合我國實際，以我為主，穩妥審慎推進國內系統重要性銀行監管。第一組到第三組銀行的附加資本要求在0.25%-0.75%間，即核心一級資本充足率要在7.75%-8.25%。
目前，19家系統重要性銀行均滿足最新附加資本要求，無需立即補充資本，不會影響信貸供給能力。特別是，前三組銀行中此前曾入選過系統重要性銀行（按照《商業銀行資本管理辦法（試行）》等此前規定）的銀行，現在開始執行的附加資本要求實際還有所降低，比如此前應執行8.5%要求的銀行若此次進入的是前三組，則只需執行7.75%-8.25%要求即可。
根據每一組銀行附加資本要求，可考察名單入選銀行的資本充足情況。根據18家銀行2021年二季度報公布的6月末核心一級資本充足率數據（廣發銀行因未上市，同期數據暫無），18家銀行都超過第三組要求的核心一級資本充足率下限，且18家銀行中有17家同時達到第四組，即核心一級資本充足率不低於8.5%，而8.5%預計基本上是非國有大型銀行都不必達到的要求。因此，靜態來看各銀行暫時沒有達標壓力。考慮到銀行一般會在監管要求之上，再主動留存一部分資本作為緩衝，避免資本充足率緊貼監管紅線，如果在8.25%（即第三組要求）基礎上再加1個百分點，即以9.25%為底線衡量名單中銀行資本充足情況，壓力測試結果顯示，19家銀行中有10家銀行尚未達到這一底線。可見19家銀行資本整體達標壓力有限，但在滿足實際經營需要的前提下，個別銀行仍有資本缺口待補充。
安不忘危，行穩致遠。系統重要性銀行的穩健程度關係到我國經濟金融安全，是守住不發生系統性金融風險底線的核心部分。系統重要性銀行名單的發布和差異化監管政策的施行，將進一步催化不同銀行間的分化，雖然對部分銀行帶來短期內較大挑戰，但整體影響利大於弊。銀行業要把握發展機遇，進一步回歸本源，更加專注主業，把防範風險放在更加重要的位置，平衡好資產增速和結構優化的關係，提升內生資本補充水準，提高資本使用效率，提升風險緩釋水準，並為業務拓展提供有力保障。
(本文作者介紹：中國民生銀行首席研究員。)
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