黃益平談2021年的政策目標與選擇：回歸“常態經濟增長”

　　文/新浪財經意見領袖專欄作家 黃益平

　　在全國兩會開幕之際，中國財富管理50人論壇於近日召開專題研討會，邀請專家學者對2021年經濟形勢、發展目標及宏觀政策進行分析與展望。北京大學國家發展研究院副院長黃益平出席會議並發言。

　　核心觀點

　　➢總體來看，當前經濟復甦的步伐並不平衡，雖然經濟反彈的力度很大，但增長的推動力量並不平衡，是一種“非常態”的經濟增長。到目前為止，經濟反彈具有突出的“非常態”特性，是疫情和政策因素疊加作用的結果。

　　➢2021年經濟政策的目標要關注經濟增速，但更重要的是讓經濟快速、平穩地回歸“常態增長”，更加可持續地“常態增長”。需要重點關注三個方面的政策：一是在正常生產經營和有效控制疫情之間達成平衡；二是宏觀經濟政策保持“連續性、穩定性和可持續性”，繼續支持經濟增長；三是推進改革，重建“常態增長”的基礎。

　　➢中國是應對疫情最有效的國家，所以經濟復甦也最快，在一定程度上導致了誇大“政府管控”在經濟中作用的樂觀情緒。但目前我們在國際經濟關係、特別是在技術領域中遇到很大的困難，又進一步增強了對“自主創新”特別是政府作用的期待。

　　➢政府管控能力在應對危機時有明顯優勢，但不一定能夠替代經濟發展過程中市場機制的作用，在面對創新與產業升級的挑戰時，更是如此。需要避免的是在後疫情時期形成對政府作用的過度自信，資源配置與定價的功能，還是應該由市場來承擔。最近受到普遍關注的南北經濟差異問題就很能說明問題。

　　以下為發言實錄。

　　“非常態”經濟增長

　　如何看待當前中國經濟增長態勢？2020年的疫情使各國經濟受到很大衝擊，國際貨幣基金組織將其稱之為“大封城”，與歷史上的“大蕭條”“大衰退”相對應。去年中國經濟成功實現“V型”反彈，復甦速度之快遠超預期。

　　但經濟復甦的步伐並不平衡。目前三駕馬車中，出口表現非常好，投資表現也不錯，但投資內部的結構性差異非常明顯。其中，基礎設施投資、房地產表現不錯，但製造業投資相對較弱。消費方面，高收入、低收入差異非常大。所以總體看來，經濟反彈的力度很大，但增長的推動力量並不平衡，是一種“非常態”的經濟增長。

　　“非常態”的經濟增長主要是基於兩個方面的因素：一是疫情衝擊。在有效控制之下，中國的部分經濟活動得到快速復甦，尤其是與其他國家的混亂狀態相比，因此中國的出口增長非常突出。二是政策因素。去年中國實施了很多積極的財政、貨幣和金融政策，在推動經濟復甦和增長的過程中發揮了重要作用。所以，到目前為止，經濟反彈具有突出的“非常態”特性，是疫情和政策因素疊加作用的結果。

　　關於今年中國經濟增速，國際貨幣基金組織的預測是8.1%，市場預測值大致在8%~10%之間。也就是說，中國的經濟表現仍然會引領全球經濟增長。但相對而言，去年中國經濟增速2.3%，全世界萎縮3.5%；而今年全世界增長5.5%（國際貨幣基金組織預測），這意味著中國與世界經濟增速的差距會明顯縮小，從去年的5.8個百分點下降到今年的2.6個百分點。這個相對變化有可能會對投資者信心、市場走勢產生影響。

　　2021年的主要經濟風險

　　今年經濟復甦會繼續，但也會遇到一些新的風險因素，主要包括三個方面。

　　一是疫情的持續影響。雖然最糟糕的時期可能已經過去，但疫情仍然是影響市場信心與經濟活動的重要因素。有專家預計今年年底、明年年初疫情才會真正結束，世界才能再次完全打開，那就意味著在2021年疫情仍然是一個重要的風險因素。

　　二是經濟本身的復甦力量不足。未來經濟增長將如何持續？這是一個重大的問題。過去經濟的復甦主要靠疫情和政策兩大特殊因素，在疫情和政策的影響減弱後，中國的增長速度將會如何？特別是消費如何增強、產業如何升級？

　　三是金融風險。去年中國采取了一系列積極有力的財政、貨幣和金融政策，有些政策的後遺症可能會在今年暴露。比如去年發揮最大作用的是金融政策，特別是大量發放中小微企業貸款，在當時這對穩企業、穩社會、穩就業、穩經濟發揮了至關重要的作用。但發放這麽多中小微企業貸款，其中一部分可能會出現風險。所以今年債券市場（尤其是信用債）違約率和商業銀行的不良率都可能會上升。這會對經濟增長造成兩方面影響。一是隨著資產質量下降，金融機構自身的穩健性是否會出現問題、風險會提高到什麽程度？會不會形成系統性的風險？二是未來金融機構是否有足夠的資本金和流動性來支持實體經濟的增長？這不僅關乎怎樣化解去年的風險，還影響到今年增長的持續性。

　　所以，今年中國經濟應該可以實現甚至超過8.1%的增長速度，但確實也存在一些不確定性，包括疫情風險、自我增長能力弱和金融風險等因素，值得高度關注。

　　2021年的政策目標與政策選擇

　　2021年經濟政策的目標可能還是要關注經濟增速，但更重要的是讓經濟快速、平穩地回歸“常態增長”，更加可持續地“常態增長”。但這個“常態”不是一個靜態的概念，一方面，要回歸到即使沒有大力度的宏觀政策支持也能持續增長的狀態。另一方面，經濟要穩步走向新的發展格局，只有這樣，經濟增長才有可能持續。

　　在2021年，需要重點關注以下三個方面的政策。

　　第一，要有效控制住疫情，在正常生產經營和有效控制疫情之間達成平衡。總體來說，今年疫情帶來的挑戰要低於去年；但即使如此，每當出現新增病例，對市場和社會的信心還是會產生很大影響。去年我國疫情控制得非常好，但今年疫苗的運用速度可能落後於歐美國家，這個相對變化，也可能會影響今年我國的經濟表現。因此，控制疫情可能還是要管控和疫苗雙管齊下。

　　第二，宏觀經濟政策保持“連續性、穩定性和可持續性”，繼續支持經濟增長。這一政策定位的內涵，就是今年的經濟復甦還會繼續，但復甦的基礎還不是很牢固，所以宏觀政策還要進一步為經濟增長提供支持，但政策力度可能會有一些調整。雖然今年經濟增長的態勢已經發生變化，但保持政策的連續性、穩定性非常重要，也就是積極的財政政策還要積極、穩健的貨幣政策還要繼續穩健、對中小微企業的金融支持還要持續，也就是“不急轉彎”。但今年的經濟形勢好於去年，進一步加大宏觀政策支持力度的必要性已經明顯下降。所以宏觀政策的支持力度可能會有所調整，但退出會是一個很緩慢的過程。此外，宏觀政策也要顧及應對政策後遺症、尤其是金融風險，因為這不僅關乎金融穩定，也事關下一輪經濟增長的持續性。

　　第三，推進改革，重建“常態增長”的基礎，推動走向經濟發展新格局。要從“非常態”復甦走向常態增長，歸根結底，還是要挖掘三駕馬車的動能，以此推動經濟的可持續增長。對此，決策部門提出兩個大循環戰略。一是以國內經濟大循環為主。這方面工作雖然難以在一年內達成，但也是回歸常態增長必不可少的步驟，這涉及如何刺激消費、推動產業升級。從消費來看，中長期前景比較樂觀的，但短期消費相對疲軟。去年消費增長趕不上GDP增長，背後的因素很多，比如收入分配不平等、社保體系不健全、城市化水準偏低等。如果這些問題能得到顯著改善，讓居民可支配收入的增長趕上甚至超過GDP增速，中國消費品市場的前景是非常樂觀的，它不但可以成為中國經濟增長的重要推動力量，甚至可能成為新的國際經濟大循環的重要引擎。

　　堅持市場化改革的大方向

　　在構建“雙循環”的過程中，會涉及如何安排政府和市場關係的問題，這當然不是一個短期問題，但有兩個方面的因素使它現在變得更加突出。2020年，中國是對疫情控制最有效的國家，所以經濟復甦也最快，我們都深感自豪，甚至在一定程度上導致了誇大“政府管控”在經濟中作用的樂觀情緒。與此同時，現在我們在國際經濟關係中遇到很大的困難，特別是在技術領域。這樣似乎又進一步增強了對“自主創新”特別是政府作用的期待。

　　對於這個問題，我們一定要把它放在大的格局中來分析。政府管控能力在應對危機時有明顯優勢，但不一定能夠替代經濟發展過程中市場機制的作用，在面對創新與產業升級的挑戰時，更是如此。政府與市場的關係問題，是一個永久性的話題。最好的模式當然是相互配合，即所謂的“有效市場”和“有為政府”的結合。但“有為”到什麽程度合適？仍然值得討論。需要避免的是在後疫情時期形成對政府作用的過度自信，資源配置與定價的功能，還是應該由市場來承擔。

　　以最近受到普遍關注的南北經濟差異問題為例，實際上在全球危機之前，西部和北方經濟在不斷追趕，與南方沿海地區的差異在縮小；但全球危機以後，似乎差距又重新擴大，為什麽會造成這樣的結果？有很多解讀，比如，北方經濟以資源型產業、重工業為主，結構調整比較難。這個問題肯定是存在的，但南北的政府與市場之間的不同關係可能更為關鍵。2011年以後，長江三角洲、珠江三角洲的產業也遭遇了前所未有的困難，很多製造業企業在成本上升以後都做不下去。但現在再去看，那裡的企業都是生龍活虎的，一部分難以為繼的企業已經關掉了，剩下的通過升級換代挺過來了，再加上一大批新的企業。說穿了，其實就是市場機制在發揮有效的作用，而政府則提供了必要的競爭環境以及一些政策支持。而在很多北方地區，企業做不下去了也關不掉，資源都控制在政府的手裡，企業家沒有關係做不成任何事情。因此，經濟轉型難就是很正常的現象。

　　(本文作者介紹：北京大學國家發展研究院、中國經濟研究中心教授)