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經濟觀察報 記者 李紫宸協鑫集團、阿特斯陽光電力集團、英利集團等諸多光伏企業都在期待著一個月之後可能顯現的新變化。
該期待源於一項關於新能源電力強製性消費的政策。
2018年11月15日，國家發改委、國家能源局聯合下發《關於實行可再生能源電力配額製的通知》（征求意見稿）（以下簡稱《通知》）。根據這一《通知》，自2019年1月1日起對電力消費設定可再生能源配額，按省級行政區域確定配額指標，省級人民政府承擔配額落實責任，售電企業和電力用戶則共同承擔配額義務。
包括英利、阿特斯等企業均看好這一制度的長期利好。但他們同時認為，對於期盼已久的配額製，最終實施效果如何，還有待現實的考驗。可以肯定的是，前路挑戰不少，但也需要給政策的調試留出時間和空間。
保利協鑫能源控股有限公司副總裁呂錦標認為；“儘管政策的頒布過程一波三折，最後的方案也做了折中的考慮，但在推動電力體制改革深化的前提下，如果政策框架各項設計能落到實處，這一制度有望解決可再生能源電力的消納和補貼缺口問題，最終實現產業健康、可持續的發展。”
國家發改委能源研究所可再生能源發展中心副主任陶冶分析說：“配額製的核心目標是要解決消納的問題，通過配額指標的落實起到一定作用，並逐步打破省際的壁壘。至於可能出現的問題，要看下一步交易機制如何設定，也就是說如何通過配額製來間接解決補貼這樣的問題。”
這是一項被稱為中國最難產的可再生能源政策，前後經歷了十年的醞釀，中間幾經波折，直到最終落地。2018年，“5·31新政”給了光伏行業一記重擊，進入下半年行業整體業績增速出現顯著的下滑，與此同時，光伏補貼的缺口在這一年繼續擴大。
補貼缺口
作為英利集團光伏板塊總負責人，劉丁濤密切關注著可再生能源電力配額製的幾次修訂，直到2018年11月15日最後一版的頒布。“包括我在內的光伏行業人士一直在期待著它的到來。”12月6日，劉丁濤告訴經濟觀察報。
在此之前大約兩個月，國家能源局下發了一則通知，要求各省（自治區、直轄市）在10月31日之前對納入規劃但未建成的新能源項目（風電、光伏發電）項目以及需明確是否需要申請補貼的光伏項目進行摸排，英利按照要求將相關項目報到了發改部門。
劉丁濤認為，摸排的主要原因是中央層面需要知道新能源補貼的缺口有多少，以及還有多少的歷史遺留問題需要解決。由此，政府希望通過什麽樣的方式解決補貼的缺口，是通過市場化的方式去解決，還是通過另外頒布相關政策來解決。
英利上報的電站項目中有幾處位於河南省。2016年6月30日之前，英利集團在該省投資了三個地面電站項目，總裝機量為70兆瓦。彼時河南省的政策是“先建先得(補貼指標）”，英利的這些項目在建成之後卻因種種外在原因沒有獲得指標，至今收到的只是脫硫燃煤標準價。如果按照10%的年收益率，原本10年的回報期，因之延長至20年，甚至是25年。
類似英利這樣的電站項目，僅在河南省裝機量就達到了1GW（2017年中國光伏新增總裝機量為53GW）的規模。2018年，英利收到了雲南、廣西、河北等幾個省（自治區）的光伏補貼，不過這僅是支付到2017年3月的補貼，自2017年3月之後的補貼依然尚未給到。這樣的現象，並不局限於上述幾省，也不是局限於英利一家。
今年年初，中國能源局官員程晨璐在一次發布會上對外透露，根據中國財政部的統計，截至2017年底，光伏電價補貼缺口達到1000億元。2018年風光每年所需補貼將達到1600億元。其中光伏一年所需補貼901億元，風電一年所需補貼761億元。2019年風光每年所需補貼將達到1800億元，其中光伏一年所需補貼1022億元，風電一年所需補貼828億元。2020年風光補貼缺口將達到4000億元，其中光伏補貼缺口617億元，風電補貼缺口1380億元。
補貼缺口成為光伏行業的一道坎，頒布於年中的光伏“5·31新政”則像是當頭一棒，令一眾光伏企業感到措手不及，並很快在數據上得以顯現。
中國光伏行業協會秘書長王勃華日前對外透露的數據顯示，2018年上半年行業多晶矽產量增幅為24%，但受到下半年產量的拉低，1-9月的增幅則只有8.8%，矽片、電池片、組件的產量表現出了同樣的規律。此外，上半年國內新增光伏裝機量約為24.3GW，同比持平，但1-9月的數字卻同比下降19.7%之多。王勃華表示：“上半年戶用光伏發展復甦快於預期，但5·31新政之後幾乎陷於停滯。”
保利協鑫能源控股有限公司副總裁呂錦標向經濟觀察報介紹，2018年，國內幾乎所有電力公司都減少了光伏的裝機量。即便是作為行業龍頭的協鑫，也在適當縮減光伏發電的計劃。“協鑫目前擁有700萬千瓦的光伏發電，從可再生能源配額的角度，持有的光伏發電裝機夠多了，佔用了大量資金。”
這樣的影響甚至波及到了光伏供應鏈的最上遊——組件製造商的生產設備供應商。深圳豐盛裝備股份有限公司CEO王俊潮告訴經濟觀察報，即便是電池片的生產設備供應商也出現了階段性的困難：資金緊張、融資困難，死去的企業不在少數。
2018年7月，阿特斯陽光電力集團董事長兼首席執行官瞿曉鏵在黃山舉行的光伏大會上，就5·31新政之後的變化說，“從產業鏈來看，越靠前端，產能過剩越嚴重，關停的企業也越多。與此同時，布局海外的組件企業比單純布局國內市場的企業日子會更好過一些。”他介紹，阿特斯每個月直接發貨的國家數至少超過50個，儘管有些市場較小，有些市場利潤率不高，但在行業低潮時會展現出這一戰略的穩健性。
在劉丁濤等人看來，在這樣的關口，頒布配額製對於光伏行業的提振作用不言而喻：從檔案的思路看，通過倡導市場化的交易行為，來彌補補貼的缺口，隨著補貼的逐漸退出，形成更加良性的競爭氛圍。從長遠來看，這一政策將給行業形帶來長期的利好。
阿特斯相關人士向經濟觀察報分析認為，如果將配額製作為一項長期穩定的政策予以實施，並確能提高對可再生能源的消納和利用水準，其結果將有利於行業發展的可預測性，降低政策風險，加快可再生能源利用的市場化進程。
從發電端走向用電端
被劉丁濤等業內人士殷切盼望的配額製，是一項被稱為中國最難產的可再生能源政策。在國家發改委能源研究所可再生能源發展中心副主任陶冶看來，僅從2018年的三版修訂內來看，政策的主體框架、核心的思想沒有發生變化，但涉及到“調整層級”、“簡化內容”、“完善方式”、“銜接機制”等方面的調整。
事實上，早在九年前，也即2009年頒布的《可再生能源法》中就已經第一次提出了配額製；2014年，國務院辦公廳印發《能源發展戰略行動規劃（2014-2020年）》，再次提出要實施可再生能源電力配額製。在業內人士看來，配額製之所以討論了近十年都沒有實施，是因為它不是單一的政策，而是涉及整個體系的設計。
“配額製涉及發電、輸電、售電和用電這些電力市場的所有環節，設計一套制度需要考慮很多因素，當然也涉及多方利益博弈，這應該是配額製‘難產’的原因。”阿特斯方面向經濟觀察報表示。
2016年4月22日，一份由國家能源局發布的配額製征求意見稿在電力行業引起了軒然大波，這份檔案是《關於建立燃煤火電機組非水可再生能源發電配額考核制度有關要求的通知》。按照這一檔案所述，燃煤火電機組應承擔可再生能源發電的配額責任，2020年各燃煤發電企業承擔的可再生能源發電量配額，與火電發電量的比重應在15%以上，並按照年度分解落實考核指標。
檔案一出，遭到中國電力企業聯合會（簡稱“中電聯”）以及五大發電集團的強烈反對。中電聯行業發展與環境資源部副主任薛靜向經濟觀察報講述，彼時由她代表中電聯，在其後通過采集大型發電公司以及地方發電公司的意見，形成了一份調研報告，這一報告系統分析了這一政策對於煤電行業的影響。
報告很快提交到了國家能源局以及國家發改委的相關司局。薛靜追憶，反對意見在國家發改委以及國家能源局引起了“較大的反響”。在中電聯與相關企業“有理有據”的建言反對之下，對火電企業進行可再生能源電力配額考核的這一版配額製最終沒有了下文。
事實上，“彼時光國家能源局以及國家發改委的各個司機內部，也未能就這一政策取得一致的意見。”薛靜說。薛靜的觀點是，調整能源消費結構，加大清潔能源的使用比例，逐步減少一次性能源的使用比例，這個方向毋庸置疑，但問題是，發展新能源的責任應該由誰來承擔？
在她看來，發展低碳經濟需要全社會的共同努力，而不是強加到煤電企業的身上，在這方面，煤電企業並不負有“原罪”。正因如此，制度的設計應該從消費端、而不是從供電端著手。
2017年2月6日，國家發改委、財政部、國家能源局聯合印發《關於試行可再生能源綠色電力證書核發及自願認購交易制度的通知》。這一檔案進一步完善風電、光伏發電的補貼機制，擬在全國範圍內試行可再生能源綠色電力證書核發和自願認購，並從7月1日起開始自願認購交易。
按照設想，通過引導全社會的綠色消費，促進清潔能源的消納利用，可以進一步完善風電、光伏發電的補貼機制。但自掛牌出售以來，綠證交易“核發多，交易少”的問題凸顯。
薛靜表示，綠證的自願交易制度僅能作為一種過渡，原因在於這一制度沒有強製性，買賣缺乏驅動力，交易量自然極為有限。中國綠色電力證書認購交易平台的數據則顯示，截至2017年10月31日，綠證的認購者共有1576名，共認購21257個綠證。與之形成鮮明對比的是不斷增加的掛牌待交易綠證個數——同時期內，已有800多萬個綠證被核發，也就是說，綠證購買量僅佔核發量的0.26%。
基於此，強製性履行義務的可再生能源配額製呼之欲出。
2018年3月23日，國家能源局印發《可再生能源電力配額及考核辦法（征求意見稿）》；2018年9月13日，國家發改委印發《可再生能源電力配額及考核辦法》第二次征求意見稿；2018年11月15日，國家發改委、國家能源局聯合下發《關於實行可再生能源電力配額製的通知》（征求意見稿）。
承擔配額製的“義務主體”終於從發電端走向了用電端。上述《通知》規定，售電企業和電力用戶協同承擔配額義務，承擔配額義務的市場主體，其中，售電企業承擔與其年售電量相對應的配額，用電企業承擔與其用電量相對應的配額。
等待實施
2018年國慶節前後，包括劉丁濤在內的國內主流光伏企業高管，在中國光伏行業協會的召集下先後召開了兩次會議，就即將頒布的這一行業新政提出意見和建議。“企業最為關心的依然是政策落地的情況。”劉丁濤向經濟觀察報表示，“能不能達到預期的目標，需要拭目以待，各省的決策者對於這件事情的重視程度不同，執行的效果也會不盡一致，再者，還要看後續的監督能否跟得上。”
保利協鑫能源控股有限公司副總裁呂錦標表達了相似的觀點：“配額製對於提升全社會清潔能源的使用比例肯定能起到作用，但是具體的目標達成還要看實施細則和執行情況。每年各省要落實各自的指標，不排除過程中一些特殊情況的出現，那樣的話結果會打上折扣。”
值得注意的是，檔案規定，對於未能完成配額的義務主體將予以“聯合懲戒”。國家能源局新能源司負責人向經濟觀察報解釋，目前，“聯合懲戒”的方式即是將企業列入不良信用記錄。
呂錦標分析說：“下放各省之後出現的執行偏差。而獎懲機制不起作用，或起不到設想的作用，特別是一些經濟政治方面具體問題出現時，往往就衝淡了可再生能源做為輔助地位的發展，並最終讓位於傳統能源的發展，會受電力體制改革推進緩慢的製紂。”
阿特斯方面12月6日則向經濟觀察報表示，鑒於目前的《通知》尚未包含實施細節，預計有關部門會及時頒布配套的規定和政策，而2019年的配額指標到2019年一季度才能發布。短期內，配額製對行業的影響在於是否提高了對存量資產的利用和是否加大行業的規模。
國家發改委能源研究所可再生能源發展中心副主任陶冶向經濟觀察報分析說：“配額製的義務主體是覆蓋在消費側，是實際實施過程會涉及發電、輸電、配電、用電的所有環節，關係到的利益主體非常廣泛。”正因如此，配額製的落地可能面臨現實上的諸多挑戰。
在陶冶看來，配額製的核心目標是要解決消納的問題，通過配額指標的落實起到一定作用，並逐步打破省際的壁壘。至於可能出現的問題，要看下一步交易機制如何設定，也就是說如何通過配額製來間接解決補貼這樣的問題。“現在要做的，一方面是完善綠色證書市場，另一方面，對配額超額完成量交易進行規則的制定。基於目前的電力市場還不能完全支持直接可再生能源的電力交易，這些需要相應的配套改革。簡而言之，如何用市場化機制履行配額義務，需要進一步或者更快的完善。”陶冶說。
對於光伏企業而言，問題依然棘手：眼下，行業每年千億之巨的補貼缺口仍然沒有著落，大量的補貼不能及時到位，已經影響到企業現有的資金周轉，後續發展亦感到乏力。配額製能給他們帶來多少收益？目前還很難預知。
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