滴滴的反壟斷謎題

如何確保反壟斷執法對內外資企業一視同仁，是我國《反壟斷法》生效以來備受國際社會關注的問題。圖為2018年12月2日，位於北京海澱區東北旺路的滴滴總部大廈。視覺中國 圖

2016年8月1日，是《反壟斷法》生效的第八個紀念日。當天，騰訊投資的網約車企業滴滴，在一年半前並購了阿里巴巴投資的快的之後，正式宣布並購美國網約車巨頭優步（Uber）與百度等投資者投資的優步中國。隨後，滴滴與優步中國轟轟烈烈的補貼大戰熄火，中國三大互聯網巨頭也得以通過共同投資滴滴實現“君子所見略同”般的“合體”。

但是，隨之而來的是各界多次向商務部反壟斷局追問滴滴系列並購案是否適用《反壟斷法》。然而，時至今日，即便是2018年4月商務部將針對企業並購等經營者集中行為的反壟斷審查權限並入國家市場監督管理總局之後，對滴滴與快的合並、滴滴並購優步中國的反壟斷調查依舊沒能水落石出。

一、風向突變？

2016年8月2日，原商務部發言人沈丹陽在例行新聞發布會上表示：“商務部目前尚未收到滴滴和優步中國相關交易的經營者集中申報。按反壟斷法規定申報條件和國務院關於經營者集中申報標準的規定，經營者都應事先向商務部申報，未申報的不得實施兼並。”他還透露，前一年滴滴和快的合並時也未進行經營者集中申報。

2016年8月17日、9月2日和2017年7月27日，商務部又一連三度在例行記者招待會上向中外記者公開表示，商務部正繼續調查滴滴系列並購案。2018年接連出現兩起滴滴順風車司機奸殺女乘客案後，滴滴順風車業務方面的社交化、性暗示廣告、乘客安全保障措施不足、客服外包等問題受到社會廣泛關注。公眾也再次質疑，滴滴系列並購案涉嫌違反《反壟斷法》。2018年9月5日，交通部檢查組入駐調查滴滴後曾披露，滴滴在運營安全管理、產品合規性等九個方面存在問題。其中第九方面問題就是“涉嫌行業壟斷”。11月16日，新組建的國家市場監管總局披露，正在依據《反壟斷法》及有關規定對滴滴與優步中國合並案進行調查。

但是，2018年11月28日，交通運輸部會同國家市場監管總局等多個部門召開網約車順風車安全專項檢查工作新聞通氣會，會上隻字未提滴滴系列並購案的反壟斷審查進展，也沒有對滴滴配合反壟斷審查提出要求，轉而指出：“對滴滴公司存在涉嫌利用市場優勢地位獲得不正當利益等行為，依據《反壟斷法》等法律法規，由市場監管部門牽頭，組織約談，提出提醒告誡……。”

兩周不到，這樣微妙的變化，難免讓外界擔憂：風向似乎變了，對滴滴系列並購案的反壟斷審查可能不了了之了。

二、立案與否？

為什麽商務部反壟斷局和國家市場監管總局反壟斷局用兩年都沒查清的滴滴與優步中國合並案，在不到兩周的時間裡就被排除了滴滴“行業壟斷”的嫌疑？為什麽對滴滴過去幾年“涉嫌利用市場優勢地位獲得不正當利益等行為”，僅提醒告誡就足夠了？

實際上，相比滴滴系列並購案反壟斷審查是否能夠繼續，更易回答的問題是相關反壟斷審查是否立過案。11月16日舉行的國家市場監管總局新聞發布會上，該局反壟斷局局長吳振國表示：“根據舉報，今年5月底市場監管總局對三星、海力士、鎂光公司涉嫌實施壟斷行為立案開展調查，從三家公司調查獲取了大量證據資料。隨後，我們又對數十家下遊企業開展了調查取證，並對取得的證據資料進行梳理和甄別。立案調查以來，三家公司的相關負責人也到市場監管總局反壟斷局就案件進行溝通，反壟斷局也向三家公司通報了案件的調查情況。”

相比之下，當有記者追問滴滴並購優步中國案的反壟斷審查進展時，吳振國局長僅表示：“市場監管總局正在依據反壟斷法及有關規定對這個合並案進行調查。”但並未公開說明，是否已經對該並購案正式立案。這樣的含糊其辭，顯然與針對三星、海力士、鎂光公司案的態度形成了鮮明的對比。

因為滴滴沒有依法申報過並購快的、優步中國案，所以按照商務部2012年2月1日實施的《未依法申報經營者集中調查處理暫行辦法》，如果商務部反壟斷局對滴滴（由騰訊投資）並購快的（由阿里巴巴投資）或者滴滴並購優步中國（由美國優步和百度等投資）立案，那麽滴滴需要在立案通知送達之日起30內向立案機構提交與被調查交易是否屬於經營者集中、是否達到申報標準、是否已實施且未申報等有關的檔案、資料。立案機構在收到這些資料後，需要在60日內，對被調查的交易是否屬於未依法申報經營者集中完成初步調查。屬於未依法申報經營者集中的，商務部應進行進一步調查，並書面通知被調查的經營者。經營者應暫停實施集中。

但是，從2015年2月14日至今，滴滴與快的的整合運營從未停止過，滴滴與優步中國的整合從2016年8月1日至今也從未中斷過。由此可見，至少在過去的90個自然日內，也就是2018年8月19日以前，無論是2008年8月1日起負責企業並購等經營者集中反壟斷審查的原商務部反壟斷局，還是今年4月機構整合後負責所有反壟斷執法工作的國家市場監管總局反壟斷局，都沒有對滴滴並購快的和優步中國正式立案。

三、為何難查？

根據商務部《未依法申報經營者集中調查處理暫行辦法》第五條，只需要“有初步事實和證據表明存在未依法申報嫌疑的經營者集中”，商務部就應當對上述兩宗並購案進行立案，並書面通知被調查的經營者。

但是，為什麽兩三年過去了，始終難立案呢？為什麽兩三年了，連滴滴並購快的和優步中國是否存在未依法申報嫌疑的初步事實和證據都沒有查明？如果沒有立案，那麽商務部發言人及反壟斷局局長先後四次重申對滴滴系列並購案正在進行調查，又到底是在查什麽呢？

2008年頒布的《國務院關於經營者集中申報標準的規定》第三條對企業並購是否應依據《反壟斷法》進行申報設定了營業額標準，即：參與集中的所有經營者上一會計年度在全球範圍內的營業額合計超過100億元人民幣，並且其中至少兩個經營者上一會計年度在中國境內的營業額均超過4億元人民幣；或者，參與集中的所有經營者上一會計年度在中國境內的營業額合計超過20億元人民幣，並且其中至少兩個經營者上一會計年度在中國境內的營業額均超過4億元人民幣。

如果單純調查滴滴、快的和優步中國三家企業在合並前一年的營業額數據，那麽顯然不需要兩三年的時間，但無論是商務部反壟斷局還是國家市場監管總局反壟斷局，都沒有做出過說明。

另一方面，不排除在滴滴、快的、優步中國各自的營業額計算方面（如：是否將相關補貼和司機收入算作營業額）發生爭議。但無論如何，就這樣的爭論，顯然也不應持續兩三年也沒有個可以公開的結論。

實際上，根據2014年6月6日商務部反壟斷局公布的《關於經營者集中申報的指導意見》第三條，滴滴與快的、優步中國合並案的經營者並非僅僅這三家創新企業，還應該包括對三者進行投資，同時對三者經營活動產生共同控制權，或者至少有否決權和同類實際影響的騰訊、阿里巴巴和百度。

例如，《經濟觀察報》2015年3月刊發的一則報導提到：騰訊控股董事局主席兼CEO馬化騰3月22日上午在中國（深圳）IT領袖峰會上談到滴滴和快的合並時說，實際上他和馬雲很久之前就達成共識，覺得沒必要繼續拚下去了，“兩家融的錢都燒的差不多了，如果再融四五億美金繼續燒，似乎也沒什麽意思”。同樣在論壇現場的百度董事長兼CEO李彥巨集也表示，不介意與被騰訊投資的創業公司合作。由此可見，早在2015年甚至更早，中國互聯網三巨頭已經對合並它們各自投資的滴滴、快的、優步中國有所準備，並擁有促成三者合並的足夠影響力。

退一步講，即便篤信滴滴並購快的、優步中國沒達到適用經營者集中申報的營業額標準，在並購等重大經營決策上也絲毫沒有受到騰訊、阿里巴巴和百度這樣體量的投資者的影響，我國反壟斷執法機構仍舊有義務依據《國務院關於經營者集中申報標準的規定》第四條（即“……初步證明該經營者集中具有或者可能具有排除、限制競爭效果的，國務院商務主管部門應當依法進行調查”）展開調查。滴滴官方及長期為滴滴聲辯的學者則始終對國務院該項規定的第四條避而不談。

四、拆分滴滴？

實際上，在網約車行業，滴滴實施系列並購後的排除、限制競爭的效果是非常明顯的。

首先，在與快的合並之後，有滴滴開展網約車運營的城市已經超過優步中國幾十倍，而且可以背靠騰訊、阿里巴巴獲得更多資源上的支持。滴滴合並優步中國後，中國網約車市場上再也沒有像阿里巴巴投資的快的、百度投資的優步中國那樣，敢與滴滴在全國範圍展開補貼大戰的競爭對手。這使得滴滴在全國400多個城市開展的快車、專車、順風車和傳統計程車叫車業務具有遙遙領先的市場地位和足以我行我素的定價權。

在這樣的背景下，滴滴在過去兩年裡得以對乘客動態調價，對司機減少補貼，同時維持10%到20%的高額抽成。且長期在許多城市無照運營，繼續為不符合當地網約車準入規定的司機和車輛派單，以獲得抽成、提高估值。

更令人遺憾的是，滴滴通過並購獲得市場支配地位與高估值，不僅使網約車司機和消費者蒙受了經濟損失，還由於片面追求訂單量和估值，而放鬆了對乘客的安全保障，這導致2018年5月和8月接連發生滴滴順風車司機奸殺女乘客這樣的悲劇。

雖然進入網約車市場並不很困難，但很顯然，無論已有的還是新的市場進入者，無論是曹操專車等B2C為主的重資產模式，還是美團等C2C輕資產模式，都沒能對滴滴形成真正有效的競爭約束，使其願意開展服務品質上的競爭。數據顯示，2018年第三季度（7月至9月），滴滴平台成功訂單數達到4176萬單，美團計程車以2447萬單排名第二，第三名首汽約車訂單量僅為75.4萬單。可見滴滴的市場地位仍舊一騎絕塵，幾乎未受上述刑事案件的影響。隨著今年9月騰訊重金投資的美團在上市後減少網約車業務投入，同樣被騰訊重金投資的滴滴只會進一步鞏固其市場地位。

綜合以上事實，我國反壟斷執法機構應對滴滴系列並購案正式立案，而且有職權根據《反壟斷法》第四十八條的規定，責令騰訊投資的滴滴停止與阿里巴巴投資的快的、百度投資的優步中國的合並狀態，並采取必要措施令BAT分別投資的這三家企業恢復到合並前的狀態，而非僅僅對目前估值至少達到500億美元的滴滴公司處以五十萬元人民幣以下的罰款。

五、不只滴滴？

非常容易被忽視的一點是：自《反壟斷法》2008年8月1日生效以來，不只滴滴，中國互聯網巨頭介入的幾乎所有並購案都沒有依據《反壟斷法》申報並接受公開審查，也沒有被反壟斷執法機構依法查處過一例。（詳見筆者：

《反壟斷執法不應縱容互聯網寡頭》

一文，澎湃新聞，2018年8月29日發布）

《反壟斷法》十年前就已生效，中國互聯網經濟也已經有了至少20年的發展歷史。國外反壟斷執法機構每年都會審查互聯網企業的並購案，為什麽中國互聯網巨頭參與的並購卻無一被公開審查？形成這樣一個巨大規製堰塞湖，究竟應該由誰對誰問責？

2018年9月24日，新加坡競爭與消費者委員決定禁止滴滴參股的東南亞網約車企業Grab並購優步在東南亞的業務，對兩者分別處罰約642萬新元和658萬新元的罰款，總值1300餘萬新元（大約6500萬人民幣）。因為該委員會認定，Grab今年3月26日完成並購優步的東南亞業務後，大大削弱了新加坡私召車市場的競爭力，損害了司機和乘客利益，導致私召車市場的實際車資平均上漲10%到15%。

在這樣的背景下，各方自然會很好奇：為什麽新加坡執法者可以在半年內完成對滴滴參股的Grab並購優步東南亞業務的調查，並做出該國競爭法生效以來創紀錄的高額罰款，而中國同行卻在滴滴並購優步在華業務優步中國兩年多後仍沒能查出個所以然？

如何確保反壟斷執法對內外資企業一視同仁，是我國《反壟斷法》生效以來備受國際社會關注的問題。2018年11月16日，在亞太經合組織（APEC）第二十六次長官人非正式會議即將在一天后於巴布亞新幾內亞召開之際，國家市場監管總局反壟斷局專門召開新聞發布會，重申不會在反壟斷執法上特殊對待內資企業。

在我國商務部呼籲世界貿易組織進行改革，倡導其他國家在反壟斷審查時不要歧視性對待我國國有企業的背景下，我國反壟斷執法機構究竟是僅僅對滴滴公司“提出提醒告誡”，還是正式公開立案，徹查滴滴系列並購案，以改變我國反壟斷執法者優待甚至縱容中國互聯網巨頭的印象，不僅是國內近10億網民翹首以待的，更是亞太經合組織、二十國集團和世界貿易組織各成員國都非常關注的。