文/意見領袖專欄作家 曾剛（上海金融與發展實驗室主任）
金融是國家重要的核心競爭力，金融安全是國家安全的重要組成部分。要更好防範化解系統性金融風險，維護國家經濟金融安全，築牢金融安全網是至關重要的工作。
4月6日，央行會同發展改革委、司法部、財政部、銀保監會、證監會、外匯局等有關部門起草《中華人民共和國金融穩定法（草案征求意見稿）》（以下簡稱“金融穩定法”），向社會征求意見。
總體上看，金融穩定法的頒布，將為金融穩定保障基金發揮常態化處置功能奠定法律基礎。
政府工作報告首提金融穩定保障基金
2022年的《政府工作報告》中首次提出要設立我國金融穩定保障基金。設立金融穩定保障基金是第一次在政府工作報告中被提及。隨後，國務院發布《關於落實＜政府工作報告＞重點工作分工的意見》（國發（2022）9號），明確提出“9月底前完成金融穩定保障基金籌集相關工作”。
風險處置機制是金融安全網的支柱之一，在實踐中，各國由於經濟、金融特點不同，風險處置機制的構建也存在差異。不過，由於銀行業在多數國家的金融體系中都扮演著重要角色，銀行業的風險處置機制（即存款保險制度）是全球範圍類最為常見的一類風險保障機制。在金融體系較為複雜、金融市場發達的一些國家，還在行業風險保障機制之外成立了專注於系統性金融機構和金融市場穩定的保障基金。
不管是行業保障機制還是系統性保障機制，其所關注的重點都是在金融機構面臨擠兌、破產或者其他風險事件時，通過對儲戶（或投資人）利益進行保護來穩定市場情緒，避免風險外溢和擴散，減少單一風險上升為系統性風險的可能性，降低財政救援成本。與金融安全網的另外兩大支柱（關注單一金融機構穩定的微觀審慎監管和關注單一銀行流動性的最後貸款人制度）不同，風險保障機制更加關注保護金融消費者、增強儲戶和市場信心。
實踐中，風險保障機制主要通過引入市場機制解決監管困境。一方面，風險保障機制會通過差異化的保費來促使各類主體謹慎采取激進的經營策略，綜合考慮安全性、流動性、效益性，尋求盈利性與安全性之間的平衡；另一方面，通過全面介入風險處置過程，構建金融機構的市場化退出機制，以實現經營不善的金融機構有序退出，避免隱性擔保可能導致的效率損失和風險積累。由於其運行立足於市場化、法治化基礎，風險保障機制在完善金融安全網、提高風險處置效率的同時，還能為金融機構和市場的長期穩健運行提供了有效的激勵機制，進而有助於降低系統性風險的隱患。
我國風險處置機制建設的實踐
在此次金融穩定保障基金推出之前，我國在不同類型的金融機構層面已先後成立了多個行業性的風險保障基金，並在實踐中發揮著越來越重要的作用。
一是存款保險基金。考慮到我國銀行業在金融體系中的重要地位，存款保險基金在我國諸多金融行業保障制度中最為重要。存款保險基金是指由國家、銀行業界的出資、存款保險在經營過程中的保費及投資收益積累構成的，在投保銀行出現經營危機時，存款保險人用以承擔保險責任的專門資金。存款保險基金是存款保險人履行保障存款人利益、維護金融穩定職責的重要物質基礎。
我國存款保險基金主要來源於投保機構繳納的保費、投保機構清算中分配的財產、存款保險基金管理機構運用存款保險基金獲得收益。人民銀行統計數據顯示，截至2020年末，全國4024家吸收存款的銀行業金融機構按規定辦理了投保手續，2020年末歸集保費423.88億元。為了推進金融風險化解，使用存保基金676億元開展風險處置，為1024億元金融穩定再貸款提供擔保，使用165.6億元購買不良資產，使用88.9億元認購徽商銀行股份，100億元用作存保公司資本金，其中66億元用於出資設立蒙商銀行。截至2020年末，存款保險基金存款餘額620.4億元。
二是保險保障基金。保險保障基金是指用於救助保單持有人、保單受讓公司或者處置保險業風險的行業風險救助基金。保險保障基金的主要職責是救助保單持有人、保單受讓公司或者處置保險業風險的行業風險。保險保障基金市場化運作以來，先後救助了新華人壽保險公司、中華聯合保險公司、安邦保險等保險公司。從具體運營上看，2008年9月，中國保險保障基金有限責任公司設立，依法負責保障基金的籌集、管理和使用，保障基金主要來源於保險公司按業務繳納的相關保障費用。截至2021年末，保險保障基金餘額（匯算清繳前）1829.98億元，其中財產保險保障基金1130.89億元，佔61.80%；人身保險保障基金699.09億元，佔38.20%。
除銀行業、保險業的風險保障基金外，我國還先後成立有證券投資者保護基金（2005）和信託業保障基金（2015）分別專注於防範和處置證券公司風險和信託業風險。
關於金融保障基金的展望
從2018年將防範化解重大金融風險作為三大攻堅戰之首以來，行業保障基金在化解金融風險、維護金融穩定方面發揮了巨大的作用，但仍有進一步完善和提升的空間。
一是跨市場、跨機構風險覆蓋仍有不足。行業保障基金主要關注單個機構的風險及處置，儘管在穩定儲戶和投資人信心方面，可以發揮一定的防範、化解系統性風險的作用，但其行業主導的特點使之難以對跨機構、跨市場活動形成的交叉風險進行有效防範和處置，而交叉風險恰恰是目前系統性金融風險最為重要的來源。除此之外，在實踐中，系統性的金融風險已不僅來自於金融機構，少數實體企業的風險也有外溢和升級的可能，而目前主要針對各類金融機構的行業保障基金，難以覆蓋這類潛在的金融風險。
二是補償範圍和力度不足。我國重要的金融行業保障基金成立時間較晚，積累時間不長，基金額度還相對有限。以存款保險基金為例，2020年末餘額尚不足1000億元，相對於我國龐大的銀行業資產（2021年末銀行業總資產接近350兆），風險處置能力依舊有限。從少數高危銀行機構的處置實踐來看，保障的主要對象限於50萬以下儲戶，大額儲戶、企業、金融機構等其他債權人無法獲得保障，但從金融市場和金融體系穩定角度看，大額借款人（特別是金融同業）信心的穩定同樣重要。
三是風險處置流程和機制仍未常態化。由於缺乏必要的法律支撐，我國目前對問題機構的風險處置仍多采取“一事一議、一行一策”的模式。這樣的模式有其靈活性，對在較短時間內實現既定風險化解目標有一定的好處。但從制度建設角度看，由於金融風險的產生有其長期性和必然性，風險化解以及機構處置也理應成為常態化機制。從國外的實踐看，多數國家都頒布有相應的法律，建立了涵蓋問題金融機構從判定、恢復到處置的一整套完整的制度安排，並清晰界定了各監管主體的職責，以確保風險處置過程的規範性和及時性。
總體上看，作為關注系統性風險的保障機制，金融穩定保障基金的推出，有助於彌補我國現有的行業保障機制的不足，進一步完善金融安全網建設，提升我國系統性風險的防範化解能力。對於金融保障基金的具體運作，有以下幾個值得關注的方面：
一是法律上的保障與支撐。金融穩定保障基金是金融風險處置和化解的長期性制度，要充分發揮其功能，既需要將其納入到維護金融穩定的整體框架中，與其他制度體系進行有效銜接和協同，還需要在具體的風險處置過程中，明確風險處置流程，以及各風險處置主體的責任。所有這些，均需要通過法律制度加以明確。4月6日發布的“金融穩定法”第27條，將會在籌劃整體金融穩定工作機制的同時，對金融穩定保障基金的定位、資金來源等作出原則性規定，後續還將針對基金籌集、管理和使用頒布具體的辦法。
二是與行業保障基金協同，完善風險處置機制。金融穩定保障基金用於具有系統性隱患的重大風險處置，其關注的重點，應集中在行業保障機制所忽視的跨行業、跨機構風險，甚至可能包括非金融企業可能引發的潛在風險。此外，基於對系統性金融風險的判斷，在行業保障基金之外擴大風險補償範圍，也是可以考慮的方向。需要強調的是，金融穩定保障基金與重點關注機構穩健性的行業保障機制所關注的重點雖有不同，但相互之間具有高度的相關性，因為單一金融機構（特別是銀行機構）的風險往往是系統性風險最為重要的來源，二者間的協同與配合，將有助於提升金融安全網應對金融風險的能力。
三是多元化籌資渠道，實體化運作。借鑒國內外已有的實踐，金融保障基金應建立多元化的資金來源渠道，除了事前向各種金融機構收取的風險保障費用外，還應包括事後向金融市場以及中央銀行的借款，以提升其風險處置和補償能力。在收費方面，應根據機構、地區的風險差異性，制定差異化的費率標準，以便為各類主體提供長期的正向激勵。此外，參考現有行業保障基金的運營經驗，為確保金融穩定保障基金的法治化、市場化、專業化運作，預計金融穩定保障基金也將會設立獨立機構，采取公司化運作，並建立和完善相應的公司治理機制。
四是壓實各方責任，避免道德風險。風險保障機制在救助和處置過程中，最有可能造成的一個負面效應是助長道德風險，導致金融機構或其他主體形成“大而不倒”的意識，過度承擔風險，並將成本和損失轉嫁給公共資金。因此，在完善金融安全網建設的同時，還需要強化宏觀審慎管理，提高對系統重要性機構的監管要求，壓實各方責任，特別是金融機構的自救責任以及主要股東的責任，最小化金融風險處置成本。
本文原發於《21世紀經濟報導》
(本文作者介紹：國家金融與發展實驗室副主任、上海金融與發展實驗室主任。)
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