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盛中明、徐奇淵:上半年財政“超收節支”,下半場需發揮更大作用

  文/財經意見領袖專欄機構 四十人論壇

  本文作者: 盛中明 徐奇淵

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  提要

  在經濟穩步復甦的背景下,上半年財政收支形勢呈現明顯的“超收節支”特徵。

  “超收節支”,一方面拓展了財政政策的空間、增強了其可持續性,有利於政府職能順利履行與化解財政風險,另一方面也使得財政政策在邊際上呈現出偏緊的特徵。

  考慮到當前經濟形勢的下行壓力與結構性困難等“近憂”,財政政策在支持基建投資和解決中下遊企業利潤壓縮等結構性問題上,還可以進一步用足空間、發揮更大作用。

  ——盛中明 中國金融四十人論壇(CF40)青年研究員 徐奇淵 CF40研究部主任、中國社科院世經政所經濟發展研究室研究員 

  

  2021年7月20日,財政部發布的數據顯示:上半年全國一般公共預算收入11.7兆元,同比增長21.8%;一般公共預算支出12.2兆元,同比增長4.5%。在經濟穩步復甦的背景下,上半年財政收支形勢呈現明顯的“超收節支”特徵。

  在全國層面,收入端增速顯著高於支出端,且收入的預算完成進度遠高於支出。地方層面,28省市收入兩年複合正增長,同時有13省市支出兩年複合負增長。

  “超收節支”,一方面拓展了財政政策的空間、增強了其可持續性,有利於政府職能順利履行與化解財政風險,另一方面也使得財政政策在邊際上呈現出偏緊的特徵。

  如何理解上半年財政的“超收節支”?哪些因素共同推動出現了這一現象,哪些原因是持續性的、哪些動力是暫時性的?在此基礎上觀察,在當前潛在下行壓力和結構性困境之下,貨幣政策已經有所作為,財政政策又該如何進一步用足“超收節支”帶來的空間、在擴大內需戰略中發揮更大作用?基於上半年的財政收支、國民經濟數據,我們進行了如下的觀察:

  上半年全國和地方財政

  均呈現“超收節支”

  2021年上半年,財政收支執行呈現從全國到地方的顯著“超收節支”特徵。全國層面,首先是2021年上半年一般公共預算收入的兩年複合增速(4.2%)比支出的複合增速(-0.8%)高出5個百分點,幅度較大(圖1)。收入端的複合增速已經高於疫情前2019年同期3.4%的水準,支出端兩年間卻複合負增長,這一現象並不常見。

  觀察近10年一般公共預算半年度的收支累計增速(圖1),除2018年收入增速略高於支出增速2.8個百分點外,支出增速低於收入增速的情況在2021之前還從未出現過。

  圖1 近10年一般公共預算半年度收支累計增速(2021年做兩年複合處理)

數據來源:Wind數據來源:Wind

  其次是今年上半年一般公共預算收入的預算完成進度遠高於支出。如圖2,2021年上半年收入的預算完成進度為59.3%,超序時進度(50%)9.3個百分點,同時較此前四年的同期水準都高。

  而上半年支出的預算完成進度卻只有48.6%,低於序時進度1.4個百分點,且近5年來,這一進度除了比2020年同期(47%)略高以外(這裡還要考慮到2020年“兩會”延期至五月份才召開,所以當年上半年預算執行進度偏慢),比其他年份都要低。

  並且今年上半年支出的預算完成進度要較收入低10.6個百分點,為近5年的最高幅度,這也與前文所述收支增速的差異互相印證。

  圖2 近5年1-6月一般公共預算收支完成進度

數據來源:財政部數據來源:財政部

  在地方層面,今年上半年地方財政也呈現較顯著“超收節支”特徵。如表1,全國除港澳台外的31個省市中,有13個省市一般公共預算支出兩年複合負增長,這一現象十分罕見。貴州(-19.0%)、上海(-13.3%)、吉林(-11.7%)、天津(-9.4%)、北京(-7.4%)的負增幅度為前五。而13個支出兩年複合增長為負的省市,無一例外地實現了收入的兩年複合正增長。

  31省市中,只有山西(-6.8%)、黑龍江(-6.6%)和重慶(-1.2%)這3個省市的收入兩年複合增速為負,其余省市均實現了收入正增長,14個省市的收入兩年複合增速超過10%。

  表1 2021年1-5月31省市一般公共預算收支兩年複合增速

數據來源:各省市財政廳(局)數據來源:各省市財政廳(局)

  如何理解上半年財政的

  “超收節支”特徵?

  ➤ 基調變化:防風險要求預留財政空間

  今年上半年財政的“超收節支”特徵並非今年的突變現象,它在2020年的預算執行和2021年初的預算安排中均有體現。

  2020年以前,“超收節支”並非我國財政收支的常見特點。2016至2019年,一般公共預算歷年實際執行的收支差額均較預算安排的額度擴大(圖3)。但2020年這一現象發生了改變。

  2020年初,一般公共預算計劃安排了6.76兆的收支缺口,全年實際執行卻“節約”了4887億元的缺口,這來源於2020年收入端較預算安排“超收”了2625億元,在支出端又“節支”了2262億元。2021年初做預算安排時,又設定了較支出目標增速(1.8%)要高的一般公共預算目標增速(8.1%)。

  圖3:2016-2020年一般公共預算年初計劃安排的收支差額與實際執行的收支差額對比

數據來源:財政部數據來源:財政部

  思考從上年預算執行延續而來的財政“超收節支”特徵的來源,首先要考慮,財政政策“保增長”的目標或許已階段性地讓位於“防風險”。

  隨著我國經濟增速不再預設具體目標,同時,前期為支撐地方經濟增長而累積的隱性債務風險已經到了要妥善應對的階段,加之我國在全球經濟恢復尚處於領先位置,財政政策在目標的優先級排序上,防風險的重要性或許已經階段性提高。“超收節支”客觀上有助於為解決財政風險問題預留空間,增長目標約束的減弱使得財政“超收節支”特徵階段性強化。

  ➤ 持續性影響因素:大規模減稅降費暫停、基建支出下降

  近期財政政策出現兩大導向變化:收入端,減稅降費向穩定宏觀稅負轉變;支出端,建設財政向民生財政轉變。兩大變化均會對財政的“超收節支”態勢有所影響。

  一方面,我國持續多年的減稅降費行動或已按暫停鍵,“穩定宏觀稅負”成為財政收入端的重要政策導向

  “十三五”時期,我國的減稅降費規模超7.6兆,明顯降低了宏觀稅負,切實地達到了讓利市場主體、激活微觀主體活力的目標。但經濟下行趨勢中的減稅降費也給財政帶來了巨大的減收壓力,持續了數年的大規模減稅進程或許基本已經階段性地終結。財政部在2021年“兩會”期間發布的預算執行報告中,自2016年以來,首次未對減稅降費設置規模目標,這是對這一取向的基本確認。

  2021年3月23日,中央政治局常委、國務院副總理韓正在中國財政科學研究院召開財稅工作座談會,提出“穩定宏觀稅負”,這也是自2016年7月中央政治局會議提出“降低宏觀稅負”後,對宏觀稅負的又一認識轉向。

  4月7日,在關於加快建立現代財稅體制的國務院新聞發布會上,財政部相關負責人表示應保持“宏觀稅負總體穩定”,以支持完成“十四五”時期的重大目標任務;強調減稅降費政策要平衡好“當前和長遠”、“需要和可能”的關係,有序退出2020年的階段性減稅降費措施。大規模減稅降費暫停,成為財政“超收”的重要基礎。

  另一方面,近年來存在建設財政向民生財政轉變的傾向,財政支出中基建佔比顯著下降,支出規模逐漸走低,對財政的 “節支”特徵產生影響。如圖4,2019年、2020年、2021年上半年基建相關(節能環保、城鄉社區、農林水和交通運輸支出)支出佔比分別為28.0%、25.4%和22.4%,逐期下降。半年基建相關一般公共預算支出累計2.72兆元,較去年同期少支出1477億元,累計降幅5.1%。

  圖4 近年一般公共預算支出的結構變化

數據來源:財政部數據來源:財政部

  ➤ 暫時性影響因素:大宗商品價格上漲、出口形勢樂觀

  我國稅制結構裡,間接稅佔比高,增值稅等間接稅的稅基是營業收入。伴隨著去年上半年以來一輪大宗商品上漲趨勢,財政收入“超收”進一步得到強化。如圖5,以稅收為主體的一般公共預算增速與PPI增速呈現一定的相關性,上遊工業品的價格提升對財政收入的增收有一定促進作用。

  圖5 一般公共預算收入累計同比增速與PPI累計同比增速呈現一定的相關性

數據來源:財政部數據來源:財政部

  同時,疫情蔓延以來,我國保持了較強勁的出口態勢,很好地支撐了經濟增長,通過財政支出保增長的壓力減弱,為財政支出保持謹慎穩健態勢提供了基礎。

  但需要考慮到,前期中國出口之所以強勁,是因為疫情對不同經濟體的衝擊性質不同,中國受到的衝擊體現在需求端,而發達國家更多體現在供給端,使得中國的供給能力大幅覆蓋海外市場。但如今疫情走過一年有余,以上形勢已經發生了一定變化。

  發達國家經濟重啟,並且這種重啟以服務性消費為主,這使得中國的出口呈邊際減弱趨勢。2021年4至6月,PMI新出口訂單分項逐月環比下降。出口的邊際動能正在減弱。

  綜合財政“超收節支”的影響因素來看,因為穩定宏觀稅負、發展民生財政兩大導向變化會產生持續影響,短期內“超收節支”仍有延續可能。但考慮到出口的邊際動能減弱態勢和大宗商品漲價的暫時性,“超收節支”的可持續性基礎也並不穩固。

  當前形勢下

  財政政策適合發揮更大作用

  近期財政的“超收節支”態勢帶來的積極影響在於拓展了財政政策的空間、增強了其可持續性,在關照財政運行的“遠慮”方面起到了關鍵作用。財政作為國家治理的基礎和重要支柱,需要保持充足的收入才能支撐各類公共職能的履行。同時,財政風險尤其是地方政府隱性債務風險也累積到了一定程度,適度保持謹慎穩健的支出政策也有利於財政風險的化解。

  但是,考慮到當前經濟形勢的下行壓力與結構性困難等“近憂”,財政政策在支持基建投資和解決中下遊企業利潤壓縮等結構性問題上,還可以進一步用足空間、發揮更大作用。

  一方面,當前基建支出下降、基建投資相對低迷。前文述及一般公共預算中基建相關支出的佔比逐年下滑,且規模持續負增長。財政支出作為引領投資的重要來源之一,其基建支出下降直接引致了基建投資的相對低迷。

  2021年上半年,全社會固定資產投資兩年複合增速為4.5%,較疫情前的2019年同期值已高0.4個 百分點。而基建相關投資的兩年複合增速為2.4%,較全社會投資增速低2.1個百分點,亦較2019年同期5.8%的基建投資增速低3.4個百分點,恢復進度偏慢。5、6月份的基建投資當月同比增速可能已經轉負。

  另一方面,大宗商品價格上漲在促進財政“超收”與工業整體盈利的大幅修複的同時,也擠壓了中小企業利潤,造成了其經營困境。在產業鏈中,上遊大型企業議價能力強,工業材料價格攀升增大了上遊企業利潤空間,而下遊企業在購進原材料時,承擔了更高成本,但其較難繼續向銷售終端提價,利潤被顯著壓縮。

  按照《上證產業鏈指數系列編制方案》中的上中下遊劃分辦法,可以計算出規模以上各類工業企業的利潤佔比。2016年之後,上遊行業佔工業企業利潤的比重顯著上升,2019年略有下降,但依然比2016年之前的水準更高。2021年1-5月則又快速提高到了44.5%(圖6)。

  而根據本文的劃分方法,上遊行業僅包括采礦、電熱水的生產供應、金屬冶煉和基礎化工產品這幾個大類行業。與之相反,下遊細分產業超過20個,但其利潤佔比卻在2021年顯著下滑。

  中下遊行業是中小企業的密集分布行業,中小企業又是就業的重要載體,就業形勢又會通過收入顯著影響消費復甦,需做出針對性政策安排,緩解其當前面臨的困境。

  圖6 上遊工業企業利潤佔比

數據來源:Wind數據來源:Wind

  綜合來看,面對上述問題,應加強財政政策和貨幣政策的配合,達到穩定經濟增長、緩解中小企業困境的目標。

  在出口邊際動能減弱、國內消費復甦尚需時日的背景下,要保持適當的經濟增速,投資必須發揮關鍵作用,尤其是財政力量起到引領作用的基建投資不可缺位。同時,財政政策在解決結構性問題方面有較突出優勢,現有增值稅制度難以發揮減負作用,應針對性地給予中小企業適當的所得稅優惠。

  貨幣政策則可以偏重於總量調控:一是維持適當的寬鬆環境降低利率水準,平抑政府投資帶來的擠出效應;二是妥善運用貨幣政策空間,為市場主體提供流動性支持,並降低融資成本。當前,貨幣政策已通過全面降準等措施發揮其作用,在當前財政空間得到一定擴展的背景下,財政政策也應進一步用足空間、發揮更大作用。

  (本文作者介紹:中國金融四十人論壇(CF40)是一家非官方、非營利性的專業智庫,定位為“平台+實體”新型智庫,專注於經濟金融領域的政策研究。)

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