中國未來需要什麽樣的人口政策？實行家庭自主生育

文| 胡湛 複旦大學人口與發展政策研究中心研究員

最近一段時間以來，關於中國人口發展態勢的討論及爭議趨於熱烈，呼籲繼續放開生育限制的輿論不斷出現。

這些現象對於推動中國生育政策的改革完善有其積極意義，但一些似是而非的觀點或論斷也由此伴隨著媒體和網絡的傳播而持續發酵。例如，所謂的中國人口“斷崖式下跌”、“人口雪崩論”、“家庭崩潰論”等。這些言論不僅醞釀出了不必要的緊張氣氛，更影響和干擾了公眾乃至媒體和政府的認知與判斷。

事實上，人口學是社會科學中最接近自然科學的學科門類，儘管人口學家出於假設和方法的不同，在人口預測的具體數值上有不同的看法，但對其總體趨勢及規律一般不存在較大爭議。不僅如此，人口系統有較大的時空敏感性，影響因素眾多，時間尺度過長的人口預測一般多用於研究參考，而不具備常規的應用實踐價值。

從人口學視角出發，未來20年-30年中國人口發展態勢已大致明晰，其中確有若乾特徵應予特別關注。

生育率持續走低的態勢

首先，中國未來人口發展趨勢主要取決於出生率的走向，儘管未來人口趨於下降，但不存在“斷崖式”或“雪崩式”的下跌。

一個國家或地區人口發展的基本趨勢由內因和外因共同決定，內因以出生率和死亡率為主，外因則主要指國際遷移。

在（超）低生育水準已成為常態的背景下，儘管預期壽命會穩步提高，但中國人口粗死亡率隨著老齡化加深的進程會緩慢上升。與此同時，中國的國際遷移水準一直相對較低，2000年－2010年間的淨遷移率約為-0.3‰至-0.4‰，遷出人口多於遷入人口，所以中短期內，中國難以通過增加人口淨遷入來抵消出生率下降的影響。

出生率以及出生人口數的高低已經成為決定中國未來人口走勢的決定性要素。

目前，隨著“單獨二孩”和“全面二孩”政策的實施，育齡人群所累積的二孩生育意願正在逐漸兌現，儘管對於提高出生率效果的表現有限，尤其由於育齡人群開始縮減，出生人口數在2016年達到高峰以後，在2017年又有所下降，但年度出生人口數畢竟已趨於回升。

需要指出的是，未來30年的生育旺盛期（20年－29歲）群體今天已經都出生了，且生育水準在中短期內大幅銳減的可能性並不存在，儘管未來中國人口態勢在整體上趨於下降，但不會出現所謂的“斷崖式下跌”和“人口雪崩”。

其次，中國育齡人群的持續縮減已成定局，當前對生育水準的誤判已嚴重干擾對未來人口態勢的研判。

中國目前的生育率和生育意願已經呈現“雙低”態勢。現在尚無法做出中國是否已落入“低生育率陷阱”的判斷，但至少可以認為已經進入了低生育率的風險期。

目前各界對具體的人口生育水準仍存有分歧和爭議，部分學者傾向於按照人口普查和各種調查數據，直接推算總和生育率水準在1.2－1.4之間，而相關部門傾向於采信經過調整的較高生育率數值。

《國家人口發展規劃（2016-2030年）》認定，2015年中國總和生育率為1.5－1.6，並樂觀地將生育率在2020年回升至1.8設定為目標。近兩年“全面二孩”政策實施帶來了生育率的補償性回升，但遠未達到1.8的政策目標，且這一補償效應也不會持續很久。

目前，上世紀80年代中後期出生的較大規模的人群正處於黃金育齡期的尾聲階段，90年代出生人口數的大幅下降將導致未來十年生育旺盛期婦女數量的快速縮減，降幅將達到近40％，育齡婦女總體規模的下降態勢將會至少持續至2050年前後。全部育齡人群，特別是生育旺盛期育齡人群的減少，將直接導致未來每年出生人口數量的減少。

若按照《國家人口發展規劃（2016-2030年）》將2030年全國總人口達到14.5億設定為人口發展目標，則需要2016年－2030年間每年出生人口數達到2000萬以上，明顯高於近20多年的現實，也遠高於實施全面二孩政策以後的兩年。

從目前來看，近期年度出生人口數的峰值是2016年的1786萬人，2017年相較這一數字減少了63萬人。到2030年，年度出生人口數如果降至1200萬甚至更少，也是意料之中的情況，對此人口學界已有共識。如果沒有新的政策調整，每年生育2000萬的人口目標一定不可能實現。

此外，人口老齡化已經成為中國乃至全球社會的常態。

中國的人口老齡化因計劃生育而提前出現，隨著人口轉變的完成和社會經濟的發展，已成為中國社會的常態之一。2015年－2050年間，中國65歲以上老年人口規模將從1.4億激增至3.65億左右，預計在2055年－2060年達到4億以上的峰值，此後的老齡化速度明顯放緩，進入所謂“高位平台期”。

從本質上說，老齡化沒有好壞之分，所謂的“問題”或“挑戰”不完全來自於老年人或者老齡化本身，更多源於變化了的人口年齡結構與現行社會經濟架構之間的不匹配所產生的矛盾。傳統建立在年輕人口佔絕對主體基礎之上的制度安排模式，尚不適應老年人口較多的社會情境，因而需要制度和政策安排的調整乃至重構來適應人口結構的變化。

需要指出的是，隨著人口老齡化的不斷深化，如果生育率繼續保持過低的狀態，任何制度和政策安排都將很難具有持續性。儘管依靠放開生育數量限制並不能扭轉人口老齡化的基本趨勢，但可以為中國人口長期均衡發展創造更為有利的條件，為未來世代贏得應對的時間。

不難看出，當前中國人口議題的核心已從人口規模轉向人口結構，目前我們正處於一個生育率持續走低的時期，而同時育齡人群數量開始持續減少，這為進一步放寬生育限制和調整完善生育政策提供了非常有利的機會視窗。尤其隨著經濟社會的發展，民眾的生育觀念和生活方式已經發生根本改變，家庭模式和人口結構動態已經發生根本改變，中國的綜合國力也已經發生根本改變，因而有必要重新檢討中國的人口政策並探討未來的人口發展戰略。

需要什麽樣的人口政策

從生育議題的治理理念轉變和人口戰略更新的角度出發，有若乾議題值得重視，或者說應當成為人口政策和相關社會政策的改革切入點或著力點。

首先要重新詮釋“計劃生育”，推動家庭生育回歸“自主”。

以前對於生育問題的討論一直有“內部無禁區，外部有紀律”的說法，而隨著生育限制的不斷放開和新時代人口戰略的確立，政府應鼓勵公眾積極參與討論以提升其政策獲得感，並致力於構建理性的社會氛圍。

目前，在低生育率持續和老齡化深化的背景下，應在繼續堅持“計劃生育”基本國策的同時對其做全新的討論和詮釋，基於目前的“全面二孩政策”進一步強化家庭的生育自主權，盡快向家庭自主生育轉型。我們不應將“計劃生育”狹義化，“計劃生育”不等於“隻生一個好”或“隻生兩個甚至三個好”，更不等於“限制或控制生育”。同樣的，“自主生育”也絕不是“自然生育”，它依然是“有計劃的”，也是一種“計劃生育”，即倡導夫婦根據個體條件、家庭狀況以及對社會經濟環境的判斷而自主地決定其生育計劃，包括生育子女的數量和生育間隔，由此在制度層面將強調公民義務轉變為尊重公民權利。

在實行家庭自主生育的情況下，政府絕不是“無計劃”的，政府應專注於巨集觀管理和資源配置，在幫助家庭合理實現其生育計劃的同時維持促進人口長期均衡發展。

其次是通過推行有效的家庭政策優化生育養育環境，且不能為“多生”而廢“善養”。

最近，有不少省份為使生育政策能進一步落地，紛紛頒布措施“鼓勵生育”，為減輕公眾的生育養育壓力創造了條件。與此同時，一些輿論和關心中國人口問題的人士對此給予了明確的支持，卻進行了過度解讀，並不恰當地將“鼓勵生育”定位於生育政策乃至國策的目標，這無異於從一個極端走向另一個極端，將生育政策仍困於政府乾預主義的藩籬，並在較大程度上混淆乃至偷換了“政策目標”和“政策功能”的概念。

為了使越來越多的育齡人群不僅“能生”，而且“敢生”和“想生”，確實需要對生育政策的調整輔以成系列的公共政策和公共服務配套，以有效消除育齡人群的生育顧慮，減輕其生育及養育壓力。但這些外圍的配套政策應落腳於家庭政策及其相關社會政策體系的完善，即以家庭為基礎完善生育政策的整體性配套政策措施及福利輸送，通過優化生育和養育環境來進一步挖掘生育潛力。

許多西方發達國家在本國生育率出現明顯下降趨勢時，也採用了這一政策邏輯來規劃其行政手段，即通過和實施更加完善的家庭政策，比如向家庭支付某種形式的津貼或提供某種服務等，來提高年輕人的生育意願，並降低其生育和養育成本。

此外還必須指出的是，目前我們在過於聚焦“多生”的同時卻對“善養”關注不夠，中國現有4000萬留守兒童、1000萬殘疾兒童、1000多萬貧困兒童，他們的生存發展狀況不容樂觀，這些問題的積蓄將對人口長期均衡發展極為不利，家庭政策以及相關的兒童政策、性別政策、教育政策、就業政策有必要對此特別關注。

再次是重視“以品質換數量”戰略，正視未來就業形態的結構性變化。

中國勞動適齡人口在低生育率和老齡化的背景下總體呈現下降趨勢，但中短期內勞動力供給依然充足，未來20年間將始終穩定在9億以上。

隨著產業結構優化更新的深化，中國對勞動密集型產業的廉價勞動力的需求正逐漸下降，對資本和技術密集型產業的高端勞動力的需求逐步上升，勞動力供給結構與需求結構不匹配的現象開始凸顯，未來的社會經濟發展對勞動力規模的剛性要求趨於弱化，完善“以品質換數量”發展戰略將愈發緊迫。

與此同時，以人工智能和物聯網為代表的科技進步正對傳統的勞動就業結構模式形成衝擊，這種“技術性破壞”將在緩解未來勞動力危機的同時淘汰部分傳統職業，由此產生新的就業方式和職業形態。

事實上，在當今社會的經濟活動中，已經出現了許多傳統就業概念所無法涵蓋的就業形式，現有的統計方法及統計口徑無法準確反映當前社會的真實就業形態，就業模式多元化和層疊化的現象將長期存在。儘管這會給政府管理帶來困難，但也是中國社會欣欣向榮的突出表現，是在新的經濟常態和新的人口發展態勢下呈現的一種新的勞動就業動態。

未來隨著物聯網、大數據、高速鐵路、人工智能、機器人等技術的發展以及網絡經濟與共享經濟等經濟形態的創新，傳統經濟活動、經濟組織以及就業模式將經歷巨大衝擊，並可能在未來的20年-30年間重組現有的勞動就業市場。

面對這些結構性和系統性的變革，政府無法僅僅依靠加強傳統勞動力教育投資和加快農村勞動力轉移來應對，解決辦法必然還會涉及到對中高端老年人力資源的開發利用、對某些行業從業人員的轉移安置與再教育，甚至勞動力市場的重構等一系列更為複雜的議題。

對這些問題，應當未雨綢繆。

人口議題的治理全球化趨勢

隨著全球化的進一步深化，中國人口正對全球人口格局變化發揮著日益重要的作用。

尤其在低生育率持續和老齡化加劇的背景下，中國人口及勞動力格局的重構將不斷倒逼產業結構和經濟形態的更新，並對全球的產業布局和貿易結構產生影響，屆時人口變動帶來的治理問題將有可能突破國境限制，演變為全球治理問題，進而尋求全球範圍內的治理資源。

這些問題不僅已大大超出了人類現有的歷史經驗，而且給中國的人口戰略和社會治理帶來了更多變數。

以人口紅利為例，傳統人口紅利的收獲條件是充分就業和足夠多的年輕勞動力，儘管中國已開始不再完全具備這些條件，但全球範圍內還有較大比重的人口紅利。隨著中國國力的日益增強，其市場體量又提供了足夠的就業機會，借助有利的國際貿易和政治經濟環境，中國將有可能在全球化的背景下收獲新的人口紅利。在過去的30多年中，發達國家借助直接投資等方式從中國的人口紅利中獲益。

在未來的幾十年中，我們有理由認真思考如何才能有效從其他國家的人口紅利中獲益，並同時帶動當地經濟發展，實現雙贏。

最後，筆者想強調的是，儘管人口眾多是中國的基本國情之一，人口議題亦關係到社會經濟發展、政治文化傳承乃至國家民族興衰存亡的方方面面，亦要充分認識到“人口不是開啟一切社會問題的鑰匙”，不能脫離社會制度抽象地看待人口問題。

由於特定的歷史發展情境，“人口決定論”式的論調一直充斥於中國當代政策研究和實踐之中，即認為人口因素對中國社會的各項發展起主導性或決定性影響。事實上，一個國家或地區的人口發展是一個複雜過程，與社會經濟系統互構而共生，遠不是線性的因果邏輯所能概括的。但正是在這樣的傳統制度安排路徑下，“以人口變動適應制度”的政策調節邏輯一直處於主流，例如寄希望於僅僅改革生育政策而緩解老齡化、推遲退休以充實養老金等。

隨著社會經濟的進一步發展，尤其是以互聯網和AI為代表的科學技術的進步，人們的生產生活乃至生存方式都將產生越來越大的轉變，我們將越來越難以對人口系統進行技術性調控，現在可能已經到了要轉變思路以使政策調節邏輯向“以制度變革適應人口”轉型的時候了。

（編輯：朱弢）

（本文首刊於《財經》年刊 2019：預測與戰略）