下鄉買宅基地？暫時還早 土地管理法修訂正在深度博弈

宅基地制度改革，正在進入深度博弈期。

近日，十三屆全國人大常委會第十一次會議對土地管理法、城市房地產管理法修正案草案二審稿進行分組審議。21世紀經濟報導記者了解到，在審議過程中，有委員指出，受製於農村土地制度改革本身的複雜性和立法任務的緊迫性，對於宅基地制度改革等實踐中高度關切，但仍存在爭議的問題，修正案草案采取了“擱置”的態度，從而使得該修正案草案“穩慎有余、創新不足”。

而多位受訪人士均告訴21世紀經濟報導記者，從目前來看，宅基地“三權分置”的改革試點正處在初期階段，要形成可以上升到法律層面的經驗，難度較大。

委員呼籲放寬流轉

在《土地管理法》修正案草案中，對宅基地制度改革的回應集中體現在草案第62條。有委員指出，草案對宅基地制度的規定比較粗略，對實踐中高度關注的宅基地“三權分置”、有償使用、退出、繼承等問題缺乏規定。

全國人大憲法和法律委員會委員孫憲忠用“不太解渴”來形容草案到目前為止對宅基地制度的修改，他在發言中表示，“宅基地現在面臨的很大問題是，一方面3億左右農民進城，按說農村的房子和宅基地應該空出來，可是調查後發現，不但原有的宅基地沒有流通出來，農民蓋房佔用土地甚至佔用耕地的情形還在擴大。有必要好好研究到底症結在什麽地方。”

而劉振偉委員則指出，現行的宅基地管理使用制度存在不少弊端：一是宅基地無償使用，村莊集約化程度較低，戶均使用宅基地接近0.6畝，人均超過100平方米，浪費嚴重。在一些東部沿海發達地區，宅基地供求矛盾又十分突出。二是違法違規建設多。未批先建、批少建多、一戶多宅問題突出，歷史遺留問題確權困難。三是對宅基地使用權的流轉限制過嚴，退出補償機制既不完善也不清晰。四是農民房屋財產和宅基地不能抵押擔保。

而在這些問題中，21世紀經濟報導注意到，是否應該適當放寬農村宅基地使用、流轉限制，在多位委員的發言中被重點討論。

十三屆全國人大常委會副委員長王東明表示，這次修法要解決宅基地制度存在的突出問題，要在保障農民合理建房需求的同時，提高宅基地使用權的流動性。在最大限度減少閑置浪費的同時，使農民房屋及宅基地使用權的財產價值更好地體現出來，“這次修法應該著眼於深化改革的大局，積極研究探索適當放開農民房產和宅基地的流轉。”

田紅旗委員認為，應該有限制地將流轉範圍擴大至城市居民。他建議，將第62條第5款“農村村民出賣、出租住宅後，再申請宅基地的，不予批準。”修改為“農村村民出賣、出租住宅的，需要經過所在農村集體經濟組織同意。在同等條件下，本農村集體經濟組織內未予分配宅基地的成員享有優先購買權。農村村民出賣、出租住宅後，再申請宅基地的，不予批準。”

田紅旗表示，宅基地的社會保障屬性即便在市場經濟發展背景下仍然不可否認。但需要明確的是，在同等條件下，只要城市居民能夠參與購買宅基地，缺少宅基地建房的農村村民購買的可能性基本不可能存在。所以，完全放開宅基地轉讓限制必然將造成眾多社會穩定問題，而應當賦予農村集體經濟組織同意權以及本集體經濟組織內尚未分得宅基地使用權的成員優先購買權，用以保障農村村民“戶有所居”目標的實現。

試點進度能否追上？

多位受訪人士均告訴21世紀經濟報導記者，在草案一審和二審稿中，之所以關於宅基地制度改革的法律修改偏向於“原則性”規定，或與宅基地“三塊地”改革推進時間短，相關法理問題尚未厘清，政策儲備不夠豐富有關。

在宅基地制度改革複雜性和立法任務緊迫性的雙重壓力下，宅基地改革試點推進如何？21世紀經濟報導記者注意到，從2018年初，中央提出探索宅基地集體所有權、宅基地農戶資格權和宅基地使用權“三權分置”後，從頂層設計到基層試點，相關工作正在不斷推進。

以北京為例，當地2018年4月發布文件，允許村集體經濟組織可以采取作價回購、統一租賃或者農戶入股股份合作等多種方式進行自主經營或對外合作。

這一政策迅速帶來市場機遇，也探索解決了一些過去的理論問題。一位北京閑置農房租賃平台的企業負責人曾告訴記者，對於如何處理房屋所有權和宅基地使用權的問題，采取了多種方式，一是從農戶租賃部分宅基地或全部宅基地，而房屋則由公司出資推倒重建或改裝，房屋所有權在合作到期後免費贈送給農戶；二是由農戶自己出資改裝，其中前一種更受合作農戶的歡迎。

上述負責人告訴記者，他們平台與村集體、農戶的租賃合作以十年的長期租賃為主，而在南方，包括浙江和上海的一些“三權分置”試點，則有十五年和二十年的租期。

“與承包地可以一年一簽不同，宅基地使用權流轉之後，所需的投資量大，回報周期長，所以需要長期穩定的租賃關係”，中國社會科學院農村發展研究所研究員李國祥告訴記者，隨著“三權分置”的進一步落實，宅基地使用權的落實，讓農戶和投資商雙方在合作期間的權益能夠更好地受到保障，比如使用權所有人可以獲得土地性質變更或土地徵收帶來的補償；再比如在合約中設置條款，允許農民分享土地價值升值帶來的收益。

同時，“頂層設計”也在加速完善。5月，中共中央、國務院印發的《關於建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》提出，允許村集體在農民自願前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變為集體經營性建設用地入市。

這一政策被認為會極大增加村集體和農戶在處置閑置宅基地過程中的靈活性和主動權。一位農業領域的研究人士告訴記者，這一政策的落實，有利於刺激地方政府和村集體基層推動進城落戶農民自願退出宅基地的動力，也是對基層訴求的回應。

不過，李國祥告訴記者，儘管各地都陸續有了一些經驗，但還沒有形成可以推廣的經驗。考慮到法律修改的緊迫性和中央對宅基地改革的“穩慎”基調，要在此次土地管理法修改中就完成對宅基地改革試點經驗的吸納，可能性不大。