意見領袖丨中國金融四十人論壇
觀點摘要
當前和今後一段時期，面對鄉村振興戰略實施的更高要求，農村金融體系必須進一步深化改革。
在政策體系建設方面，要增加普適性、功能性、競爭性政策支持。應就政策支持制定引導和鼓勵的標準，任何金融機構開展符合標準的涉農金融服務都可以得到相應的政策支持，不預設機構。
在農村金融體系建設方面，要農村金融服務機構應更加多元化，按照金融分層的原則讓不同形式的金融組織平等競爭，因地製宜設置金融機構。
其中，要以強化競爭深化農村信用社改革。放寬準入條件，加大農村中小金融機構和民營銀行的開放力度。
農信社不能包打天下。要打破縣以下（鄉鎮層面）農村信用社作為唯一金融機構的壟斷。適當放開農村中小金融機構（農信社和村鎮銀行）的經營區域限制，允許符合條件的機構在相鄰縣區開展服務。
同時，深化開發性政策性金融機構改革。厘清政策性業務與商業可持續業務的邊界，財政部應明確政策性業務範圍並落實政策性業務的補貼責任，兩類業務分账管理或設立子公司實現法人隔離，加強監管，完善公司治理。
農村金融改革還要有過渡性措施。應完善存款保險制度，成立真正意義上的存款保險公司和有監管職能的存款保險分支機構。在過渡階段，健康的農信社納入存款保險制度，差的農信社交給地方政府和省聯社負責，重組變好後再納入存款保險體系。
從長遠看，當所有農村信用社均已納入存款保險制度後，農村信用社不再由地方政府兜底，可實施及時校正的監管措施和市場退出機制。
所謂“及時校正措施”，即當金融機構資本充足率或其他績效指標超出某臨界值時，監管部門應馬上采取措施限制其業務發展以及限制分紅等，使金融機構感到非常強的“緊箍咒”作用。如果指標再往下滑，監管機構就應要求收購兼並，最後要在資能抵債之前關閉問題機構。
要特別注意，這種兼並必須是基於優質機構的市場選擇，而不是行政“拉郎配”，更不能用於掩蓋風險和逃避追責。
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圖源/攝圖網
農民、農村和農業是中國社會的根基，也是中國現代化的難點。農村金融是中國經濟的縮影。
本世紀以來，中國農村金融的服務有了很大的提高，但金融服務效率方面還存在很大的問題，體現在：支持“三農”的政策性貸款與金融貸款之間缺乏清晰的界限，道德風險嚴重，金融機構的公司治理不完善，監管不到位，存在著比較普遍的地方政府乾預等等。
在鄉村振興戰略背景下，中國農村經濟的轉型也對農村金融服務提出了更高的要求：
首先，數字技術及其商業模式對重塑農村金融體系而言，既是機遇也是挑戰。
數字技術具備高效、共享、低成本、低門檻的特點，在解決普惠金融的傳統問題，即小額涉農金融服務的高風險、高成本問題過程中具有天然優勢。近年來的實踐也證明了這一點。很多地區形成了一批“生產商+批發商+農家店+農戶”的數字平台，打通了工業品下鄉、農產品進城的“最後一公里”，農村小額貸款業務由勞動密集型向科技密集型轉變。
另一方面，“數字鴻溝”正在考驗農村經濟金融政策體系和產品服務能力。農村金融機構數字技術能力培育緩慢，穩定的存款來源被大量手機端產品撼動，爭取存款的成本大幅度上升。廣大農民面對的“數字鴻溝”和令人眼花繚亂的風險產品正在考驗監管部門綜合監管、穿透監管和行為監管的能力。
其次，農村經濟組織形式的變化帶來了新的金融服務需求，也對農村金融服務提出了更高的要求。
不能簡單地把“三農”作為一類服務對象。要求所有的金融機構為“三農”提供同樣的金融服務並不可取，應根據不同需求主體分層提供金融服務：對於公司化和規模化的新型農業經營主體，農村金融機構要豐富金融產品、改善金融服務、提高資產質量。
此外，伴隨著鄉村振興戰略的實施，三大要素供給的提檔升級，傳統農村金融市場的需求結構將發生重大改變。
在鄉村振興戰略實施過程中，要重塑城鄉關係，走城鄉融合發展之路，離不開農民、土地和資金三大要素供給。農村基礎設施建設的提檔升級、農村教育事業的發展、農村勞動力轉移就業和農民增收的實現、農村社會保障體系建設的加強、健康鄉村建設的推進、農村人居環境的持續改善，以及全民覆蓋、普惠共享、城鄉一體的基本公共服務體系的逐步健全，無不需要金融提供資金支持。農業生產規模化、現代化以及產業化程度逐年提高，也會大大提升對資金的需求。
當前和今後一段時期，面對鄉村振興戰略實施的更高要求，農村金融體系必須進一步深化改革，牢牢把握“金融服務實體經濟”的本質要求，堅持“市場主導、政策引導”的基本取向，更好地厘清各相關主體的權責邊界，強化激勵相容的政策體系和金融生態，健全有效競爭的農村金融機構和監管體系，利用數字技術促進農村金融創新與監管水準提升。
完善激勵相容的政策體系
第一，理順促發展與強監管的關係
處理好財政稅收、貨幣金融、金融監管以及促進金融業發展等政策之間的關係。
各相關主體職責劃分是：財政負責基本發展和基礎性公共服務，地方政府負責當地各類促進農村發展工作和農村金融中消費者保護等行為監管工作，各類涉農金融機構（組織）按商業化原則（或不同層次的可持續運營）運作，金融監管部門負責農村金融審慎監管和行為監管工作，人民銀行在穩健貨幣政策前提下經嚴格審議程序提供補充性支持。
第二，推動政策實施方式由選擇性向功能性逐漸轉型
增加普適性、功能性、競爭性政策支持。
應就政策支持制定引導和鼓勵的標準，任何金融機構開展符合標準的涉農金融服務都可以得到相應的政策支持，不預設機構。此舉可強化金融機構支農的內在激勵，形成公平競爭的市場氛圍。
同時，應按照市場規律，允許農村信用社提高貸款的風險溢價，整合差別化存款準備金率、支農再貸款、涉農貸款增量獎勵等扶持政策，加速從“補差補機構”轉向“獎優獎業務”，並通過財政貼息等方式對貸款進行風險補償，從而強化金融機構的內在激勵，真正增強農村金融服務的可得性。
綜合考慮地區差異、金融風險以及健全金融市場等多種因素，優化、細化正向激勵措施，根據形勢變化完善金融機構支農水準的考核指標體系。
第三，理順央地關係
堅持“金融管理主要是中央事權”的前提，整合市（縣）以下監管資源。
科學合理的地方金融管理體制應堅持金融事權主要歸中央、分離發展與監管職能的原則，地方層面特別是市（縣）以下應對現有監管資源進行整合，形成監管合力。
對小額貸款公司等7類機構“由中央金融監管部門制定規則，地方金融監管部門實施監管”。強化地方金融管理部門對投資公司等4類組織的監管，提高準入門檻，嚴格限定經營範圍等。對於互聯網金融這種具有跨區域跨行業特徵的活動，應當加強地方政府和中央監管部門的協調與配合。
建立競爭性農村金融體系
第一，建設更加多元的農村金融機構體系
從長遠看，這一多元化的金融組織中，將包括從非正規到正規金融、從私營到國有金融、從小型到大型金融機構共存的完整的金融機構光譜。不同金融組織形式之間公平競爭，由市場而非政府或監管部門決定什麽地方適合什麽樣的金融組織形式。
在制度創新的基礎上，使不同的金融機構能夠較好地依托不同的運作平台發揮各自的優勢，滿足不同層次的金融需求。按照金融分層的原則讓不同形式的金融組織平等競爭，通過市場機制選擇優勝者。
第二，要因地製宜設置金融機構
繼續按照放寬準入、深化改革、健全風險防控機制的原則，促進農村金融適度競爭。
➤ 以強化競爭深化農村信用社改革
農信社不能包打天下。要打破縣以下（鄉鎮層面）農村信用社作為唯一金融機構的壟斷，放寬準入條件，加大農村中小金融機構和民營銀行的開放力度。
適當放開農村中小金融機構（農信社和村鎮銀行）的經營區域限制，允許符合條件的機構在相鄰縣區開展服務。積極探索利用金融科技有效擴展金融服務覆蓋面，實現以較低成本、更高質量服務鄉村振興等國家戰略。
對大型商業銀行來說：
一是在一些民營企業、小微企業金融服務發展較好的地市的分支機構，可引進民資和外資，改造成子行。同時，可探索員工持股，充分調動和發揮員工的積極性。
二是探索“控股公司-村鎮銀行”模式，如中國銀行與新加坡淡馬錫共同出資設立控股公司，在各地發起設立村鎮銀行。這一模式還需進一步完善。
這兩種模式形成的中小銀行既能發揮大型商業銀行網絡、品牌、科技上的優勢，又下沉基層，貼近市場，發揮本地化的信息優勢，相對大銀行能更好地服務民營企業、小微企業。
➤ 深化開發性政策性金融機構改革
厘清政策性業務與商業可持續業務的邊界，財政部應明確政策性業務範圍並落實政策性業務的補貼責任，兩類業務分账管理或設立子公司實現法人隔離，加強監管，完善公司治理。
➤ 發揮非存款類放貸組織的積極作用
推動《非存款類放貸組織條例》頒布，按是否吸收公眾存款而非是否為金融機構的理念，規範監管小額貸款公司等非存款類放貸組織，對其牌照管理、設立條件、業務經營、法律責任等都做出明確規定。
第三，建立及時校正和市場化退出機制
農村金融改革要有過渡性措施。應完善存款保險制度，成立真正意義上的存款保險公司和有監管職能的存款保險分支機構。在過渡階段，健康的農信社納入存款保險制度，差的農信社交給地方政府和省聯社負責，重組變好後再納入存款保險體系。
省聯社改革可有兩種思路：
一個是將省聯社改造為獨立經營、面向基層農村信用社提供科技系統服務和金融市場投融資服務的公共平台，打破農村信用社的“科技鴻溝”和“市場鴻溝”，省聯社由基層農村信用社“自下而上”入股，並引入有技術能力和經營能力的機構參股；
另一個是省聯社作為自律組織承擔行業自律協會職能，但不宜作為監管機構。
從長遠看，當所有農村信用社均已納入存款保險制度後，農村信用社不再由地方政府兜底，可實施及時校正的監管措施和市場退出機制。
➤ 建立及時校正機制
有效的監管機制應是正向激勵的機制，監管正向激勵機制最關鍵的政策是“及時校正措施”。當金融機構資本充足率或其他績效指標超出某臨界值時，監管部門就應馬上采取措施限制其業務發展以及限制分紅等，使金融機構感到非常強的“緊箍咒”作用。如果指標再往下滑，監管機構就應要求收購兼並，最後要在資能抵債之前關閉問題機構。
➤ 建立及時有效的市場化退出機制
建立退出機制的關鍵是對中小存款人如何保護和補償的問題。需要更好地發揮存款保險機制的作用，針對農業和農村中小企業貸款以及農村中小金融機構的特點，加強監管部門、存款保險機構和地方政府協調聯動，形成市場化的退出機制。鼓勵優質的農村中小金融機構兼並高風險機構。但要特別注意，這種兼並必須是基於優質機構的市場選擇，而不是行政“拉郎配”，更不能用於掩蓋風險和逃避追責。
第四，完善農村金融生態環境
一是通過健全農業保險體系，建設農村各種形式的擔保體系，完善農業災害風險轉移分攤機制。
二是深入總結和推廣經驗，推進農村信用體系建設。
三是完善農村支付體系和工具等金融基礎設施建設，更多利用互聯網等電子信息平台，向現代農業經營主體提供多種信息服務，幫助其實現有效的資金配置和風險管理。
四是推進金融機構產品和服務創新，加大對重點領域支持力度。鼓勵金融機構結合處於不同經濟發展階段地區的需求，開發適合新型農戶創業、消費、家庭理財的微型金融產品和服務，以及適合規模化農業經營主體的覆蓋產業鏈的融資、風險管理、資本化經營等多種需求的產品和服務，支持金融機構開展適合新型農業經營主體的訂單融資和應收账款融資業務。
具體措施可以包括：
1）深入推進農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點；
2）探索開展大型農機具、農業生產設施抵押貸款業務；
3）持續推進農業保險擴面、增品、提標，擴大銀行與保險公司合作，發展保證保險貸款產品；
4）加大對農業規模經營、綠色農業、農村電商和鄉村休閑旅遊產業等新產業、新業態的支持力度；
5）結合落實G20（二十國集團）數字普惠金融高級原則和互聯網金融專項整治，大力發展規範可持續的農村電子商務平台以及相關金融服務。
五是完善農村金融機構的公司治理機制。由於農村金融機構比較分散，監管起來比較困難，信息的真實性存在疑問，必須健全農村金融機構的治理結構，增強其經營的透明度，有效的監管機制才能發揮作用。
推動農村數字金融發展
第一，重視數字普惠金融可能帶來的數字鴻溝問題
農村金融的服務對象很多是弱勢群體，由於受教育程度低、收入低、年齡大，他們對數字技術的理解能力低，對互聯網金融的應用水準低，風險承受能力弱，需要金融部門加以特別關注。
金融“數字鴻溝”實質上是技術進步在給大多數人帶來福利的同時，也可能使少數弱勢群體利益受到一定影響。這在歷史上屢見不鮮，也是自然規律使然。
要解決這一問題需要從供給側推進金融機構改革，鼓勵金融機構開發針對弱勢群體的互聯網金融產品和服務。同時注重普惠金融發展形式的多樣化，線上線下相結合，傳統金融與數字金融相結合，不搞千篇一律。
第二，加強基礎監管制度建設，補齊監管短板
要針對數字金融風險傳播速度快、範圍廣、隱蔽性強等特點，在流動性風險、信用風險、操作風險防範上，加快健全有效的基礎監管制度，加強綜合監管、協調監管、功能監管。同時加大監管技術創新力度，充分運用大數據技術豐富監管信息，完善監管手段、改善監管方式，努力提升數字金融監管有效性。
第三，防範打擊披著數字普惠金融外衣的非法金融活動
數字技術是中性的，數字普惠也是中性的，先進技術在促進普惠金融，乃至整個金融業發展的同時，也有可能被不法分子利用。
地方政府和相關監管部門應采取斷然措施，區分創新與犯罪，依照《刑法》和有關司法解釋有效識別偽金融創新，打早打小打準，依法懲處非法金融活動。自律機構要規範數字普惠金融機構的信息披露，嚴厲打擊虛假違法宣傳，落實投資者適當性管理，強調“賣者有責”。
第四，積極探索綜合性的消費者保護機制，建立多元的金融消費糾紛解決機制
動員社會各方力量共同普及數字普惠金融知識，提高公眾金融素養，加強風險提示與教育，引導樹立“買者自負”的投資理念，構建金融消費者教育的長效機制。
第五，加強大數據背景下的數據安全和個人隱私保護
當前，全球都面臨技術發展迅速而數據保護不足的問題，個人隱私信息洩露重大案件頻發。如何使數據主體獲得尊重和安全感，推動數據市場有序發展，成為提升金融創新和服務能力的重大課題。要利用數字金融發展普惠金融，首要是能保障數據主體的保密權，以及獲取、利用、支配其信息的權利，還有允許或者不允許他人獲悉或者使用自己信息的權利。
(本文作者介紹：中國金融四十人論壇(CF40)是一家非官方、非營利性的專業智庫，定位為“平台+實體”新型智庫，專注於經濟金融領域的政策研究。)
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