新一輪財稅改革正在拉開大幕

　　文/新浪財經意見領袖專欄（微信公眾號kopleader）專欄作家 任澤平

　　國、地稅合並降低了制度成本，包括：降低企業納稅成本、降低國地稅之間的協調成本以提高稅收徵收效率、有利於稅收征管統一維護各地區企業的公平競爭。

新一輪財稅改革正在拉開大幕

　　近日機構改革將省級及以下國地稅機構合並，將產生深遠影響：

　　1、納稅人不用在地稅和國稅兩頭跑，減少企業辦稅成本，優化營商環境。從4月1日起，全國範圍內承諾清單上的辦稅事項100%實現“最多跑一次”和“全程網上辦”；從8月1日起，全國範圍內實現100%的辦稅服務廳一廳通辦所有稅收業務。

　　2、地方財政數據造假的可能性下降。

　　3、提高征管效率，避免國、地稅之間的推諉扯皮。

　　4、雖然稅收徵收管理權上收，但收入歸屬權未變，中央和地方的財力格局不變。

　　新一輪財稅改革正在拉開大幕。新預算法修訂並實施，加強財政清理整頓，問責地方政府、舉債終身負責、強化債務約束；稅制改革和稅收法定加速推進，環保稅立法實施、水資源稅試點範圍擴大、增值稅簡化稅率等級、個稅提高起徵點並增加抵扣，房地產稅立法加快、消費稅即將改革；中央地方關係重新調整，先劃分各自事權，再匹配財力、支出責任，今年在教育、醫療衛生、交通運輸、環境保護等領域將有所突破，最終建立“權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關係”。

　　一、國稅、地稅為何合並？

　　國地稅合並從當前形勢看是大勢所趨，主要解決以下問題：

　　1、納稅人在地稅和國稅兩頭跑，辦稅成本較高，國地稅合並避免了企業兩頭跑。2015年底中辦、國辦下發《深化國稅、地稅征管體制改革方案》，在理順征管職責、創新納稅服務、轉變徵收管理等方面要求各地改革，但當時的原則是“國、地稅合作不合並”。中央稅由國稅部門徵收，地方稅由地稅部門徵收，共享稅按稅種屬性和方便征管原則確定。按照有利於降低徵收成本和方便納稅的原則，國稅、地稅部門可互相委託代征有關稅收。地方層面為貫徹落實“放管服”，部分省市在納稅服務方面已有成果，比如浙江省實施“最多跑一次”改革，國地稅合署辦公，納稅人一窗可辦理國地稅業務。

　　2、合並可減少國、地稅兩套人馬和系統的成本。但人員分流是問題，2016年我國國、地稅務在職人員總數接近80萬人。

　　3、國、地稅兩套機構分設的歷史任務已經完成，中央財政收入佔比約45%，巨集觀調控能力增強。從歷史看，1994年國家實施分稅制改革，中央、地方政府劃分稅種，分設兩套稅務機構。其中，國稅部門為垂直管理，地稅部門在業務上受上級稅務機構指導，但人員、經費、黨建等由同級地方政府管理。分稅及兩套機構設定的目的在於確保中央的財政收入。分稅制前地方政府截留收入，通過少收稅的方式將資金留給企業，進而上繳中央的稅收減少，同時通過其他方式從企業獲得地方收入，企業和地方政府“合謀”。中央財政收入佔全國比重一路下滑到1993年的22%，中央巨集觀調控能力弱化，於是中央分設兩套機構確保中央財力，目前中央收入佔比約47%（2016年為45.4%，2017年為47%）。

　　朱鎔基曾在1993年全國經濟工作會議上指出，“如果稅務局不分成國家稅務局和地方稅務局，中央該收的錢是收不上來的。今年1月到9月，全國的財政收入增加11.6%，地方的財政收入增加18%，而中央的財政收入隻增加0.9%。不分開收稅，中央的稅收沒有保證”（見《朱鎔基講話實錄》（第一卷第420頁））。今時不同往日，中央財政困境和中央稅收增速較慢的問題已經解決。

圖1：國、地稅分設主要為了解決1993年之前中央財政佔比過低的問題

　　資料來源：恆大研究院、wind。

　　“營改增”後地方的主體稅種營業稅沒了，地稅局系統釋放出了大量的人力物力；新增企業的企業所得稅都歸屬國稅局徵收，國稅局徵收增值稅、消費稅和企業所得稅這3個最重要的稅種。在當前互聯網和大數據的支持下，系統能夠自動根據共享稅的中央、地方比例劃分為中央和地方收入，地稅部門存在的必要性下降。

　　二、國稅、地稅合並的影響？

　　國、地稅合並降低了制度成本，包括：降低企業納稅成本、降低國地稅之間的協調成本以提高稅收徵收效率、有利於稅收征管統一維護各地區企業的公平競爭。稅權包括稅收立法權、徵收管理權和收入歸屬權，國地稅合並並未改變中央與地方的分級財政關係和財力格局。十九屆三中全會通過的《中共中央關於深化黨和國家機構改革的決定》明確“加強和優化政府財稅職能，進一步理順統一稅制和分級財政的關係，夯實國家治理的重要基礎。”國地稅合並後，事實上有利於統一稅制的執行，同時保持當前的分級財政關係。

　　1、從納稅人的角度，極大減少企業的辦稅成本，這屬於優化營商環境的重要舉措。國家稅務總局局長王軍在“部長通道”表示：從4月1日起，全國範圍內承諾清單上的辦稅事項100%實現“最多跑一次”和“全程網上辦”；從8月1日起，全國範圍內實現100%的辦稅服務廳一廳通辦所有稅收業務，更好地為納稅人服好務、增強納稅人獲得感。

　　2、 地方財政數據造假的可能性下降。以前，地方稅務局僅僅在業務上歸屬國家稅務總局指導，但人事等由同級政府決定，所以地方政府為了政績的需要，既有對地稅、非稅收入造假的動機，又有可能。當國地稅合並後，征稅權一定程度上收，財政稅收數據造假的難度提高。去年爆出的內蒙、遼寧財政造假問題，一方面是政績考核，另一方面與地方政府對地稅部門的控制權有關。

　　3、 提高征管效率，避免國、地稅之間的推諉扯皮，同時促進稅收征管的全國統一性，平衡地區差異性。國、地稅兩套機構和系統，相互扯皮，協調成本高，“各人隻掃門前雪，莫管他人瓦上霜”。地方政府為招商引資，提供優惠政策，在地稅的執行上有較大差異，有松有緊，甚至“惡性競爭”，從全國看並未真正做到稅制統一。不同地區的企業稅收成本不一樣，不利於公平競爭。

　　4、 稅收徵收管理權上收，但收入歸屬權未改變，中央和地方的財力格局並未發生改變。變化的只是征稅權上收和征稅機構，而非中央與地方的財力格局，地方政府的財力通過共享稅比例向地方傾斜（增值稅地方分享比例從25%提高到50%）而得到保證，確保事權和支出責任相匹配。財政事權，就是指一級政府應當承擔的、運用財政資金提供基本公共服務的職責和任務。支出責任，就是指政府履行財政事權的支出義務和保障，即“乾多少事，給多少錢。”

　　(本文作者介紹：恆大集團首席經濟學家，恆大經濟研究院院長。曾擔任國務院發展研究中心巨集觀部研究室副主任、國泰君安證券研究所董事總經理、首席巨集觀分析師。)