意見領袖 | 劉元春
以下觀點整理自劉元春在CMF宏觀經濟熱點問題研討會（第64期）上的發言
一、土地財政是中國經濟創造奇跡的秘訣之一
了解過去，特別是了解土地財政體系的形成，是我們解答當前問題，判斷未來方向的關鍵點。從目前的研究來看，中國的土地制度以及在此之上構建的土地財政、土地分配體系，是中國經濟創造奇跡的秘訣之一。我們通過土地二元體系，以城市化、工業化為載體，形成了土地紅利，從而進一步加速了中國的工業化、城市化和金融化。我國集體建設用地和城市建設用地的所有製屬性以及定價的方式，直接導致級差地租被政府所擁有，這不僅是對“香港模式”的延續，更是一種超越。集體建設用地轉為國有土地價格的差額，可以用來彌補地方財政在收支上的困難，給予地方政府積極發展經濟、進行城市化建設的資金和靈活支配這些資金的權利，從而賦予了我們在城市化、工業化中相機決策的權利。
一方面，土地財政是分稅體系下，事權和財權不匹配所倒逼出來的產物；另一方面，土地財政給予地方政府在GDP競賽中，在城市化、工業化進程中自由裁量的權利，而不再簡單受製於中央預算收入，以及各種戰略布局的約束。在土地國有化之後，政府對於商住用地和工業用地進行了分類定價。這種分類定價一方面使土地和房地產的資本化、金融化程度加深，另一方面，給予了企業快速發展，尤其是民營企業快速發展的重要原始積累。
中國模式、中國奇跡，與其他幾大類型的奇跡和模式的一個重要差別在於土地制度以及其形成的四方面新功能和新特點：一是它賦予政府自由裁量的權利；二是它賦予了大量的新興產業、民營經濟最初的原始積累，從而使其跨越了土地成本的約束；三是這些資金彌補了分權體系所帶來的事權和財權不匹配的問題。儘管很多人詬病這種事權與財權的不匹配，但它恰恰是過去我國工業化、城市化、土地金融化和資本化的重要載體；四是土地成為了中國最大的抵押品，是金融深化最主要的杠杆支點。因此，要從我國工業化、城市化，產業和企業快速發展的角度，更要從金融化、杠杆化的角度來理解中國的土地財政體系。
二、土地紅利逐漸消解，中央與地方、實體與虛擬之間的關係亟需調整
目前，土地財政以及土地紅利已經出現消解。這種消解不僅在於土地出讓的收入與土地成本之間的差額，即淨收益逐步減少，更重要的是，土地資本化和金融化的基礎發生了很大變化。這是由於在城市化、工業化的進程中，我們從城鄉差別，從快速城市化、工業化和產業化中所取得的紅利已經開始衰竭，從而導致土地紅利也開始衰竭。
這不僅是土地本身變化的問題，還說明在全面建設小康社會的過程中，在城鄉差別沒有進一步擴大的基礎上，土地財政的基礎發生了變異。更重要的是，以土地作為抵押品所形成的投融資平台產生的債務積累，債務的非規範化、隱性化，使政府“發動機”的功能發生了根本性的變異。
土地財政的變化，一方面是支撐土地紅利基礎要素的變化，同時也意味著中央與地方之間的關係必須要有調整。更重要的是，實體經濟與虛擬經濟之間的關係要有根本性的調整。簡單地通過土地財政來推動經濟，難以支撐高質量的發展。從目前的各種試點和改革的方案設計來看，土地財政改革的方向很明確，但我們一直難以找到一種可供軟著陸的實施路徑。比如，要從簡單的、以土地出讓金為主體的土地財政模式轉換為以存量資產為主體的土地財政模式，即用房產稅來替代土地出讓金，從而全面擴大稅收的基礎。但是從上海及重慶的試點來看，政府要想推進該方案，時點和路徑的選擇非常困難。我們需要從政治經濟學的角度，仔細判斷短期宏觀經濟和存量資產是否能夠承受房地產的調整。
三、構建新階段、新視角下的土地財政體系
要從現代財政體系建設的宏觀視角來把握土地制度的改革，而不是就土地談土地。即使在歐美，政府對於不動產，對於土地和房地產的征稅依賴依然是很明顯的。因此，不能簡單地因為目前出了問題，就拋棄所謂的土地財政，不依賴土地和不動產。未來，土地以及房地產將依然是我國稅收基礎建設的重點，只是徵收的財政環境和簽約方式有所改變。以往我們是從所有權的角度來構建土地財政，但是未來不能簡單地依賴所有權，而是要從國家公共品的提供和國家治理體系構建的角度來進行相應的稅制建設。本次CMF中國宏觀經濟專題報告指出，要對國有資產第三本帳進行改革和調整。土地在某種程度上，也應該成為國有資產的一部分，只是未來要量化土地入市的方案，使其可以直接入市，也可以進行國有土地的收儲，還可以對國有土地進行結構和存量的調整，將其一並納入國有資產管理體系。
對土地改革的建議：首先，要基於治理和公共品提供的角度，對政府收入的基礎進行大的戰略調整。此外，要根據事權和財權、中央和地方之間的分稅關係和相應分權體系，來調整和構建國家財政和稅收的新結構。最後，要根據國家戰略，尤其是新發展格局的戰略，處理金融與實體之間，以及資產化的重點行業之間的關係，把握土地和房地產的新定位。只有處理好這些關係，我們才能跳出目前的土地來談土地改革，跳出房地產稅來談稅制改革。
在中國經濟全面重啟、快速復甦的背景下，我們要啟動新的征程。當前很可能是我們進行土地制度和房產制度大重構的切入點，要想使中國的實體經濟進一步發展，重點戰略的實施得到進一步深化，可以通過尋找恰當的時機和小切口，來拉開大改革的序幕。
總結來說，第一，要對歷史有更為全面的詮釋，特別是要從“中國經濟創造奇跡的秘訣”這個角度來認識土地和房地產。第二，要解決當前的問題，不能簡單地走向另一個極端。第三，改革的方向很明確，但是如何尋找恰當的切入口，構建的新視角，需要我們結合新階段提出一些新的理念。
(本文作者介紹：上海財經大學校長、黨委副書記，經濟學博士，教授)
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