全面二孩政策：促進人口均衡發展的重大舉措

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2015年12月，全國人大常委會表決通過了《人口與計劃生育法修正案(草案)》，全面二孩政策於2016年1月1日起正式實施，並規定，生育一孩或兩孩的夫妻均可獲得延長生育假的獎勵。

到底是人多力量大，還是人多負擔重？歷史地看，這不僅是經濟研究一項永無止境的課題，而且也在社會發展的不同時期呈現不同認識。實際上，中國的人口政策也恰恰反映了不同時代對“人口增減與經濟發展關係”不同認識的變化。

中國為什麽要實施嚴格的“計劃生育”政策？關鍵問題是，任由人口自然增長，中國的資源稟賦能否承受？這裡實際有個重要的歷史背景：20世紀70年代之後，發展中國家人口快速增長，因而人口過剩思潮在西方興起，尤其是當時頻頻發生的能源危機對這種思潮的傳播起到了推波助瀾的作用。典型的例子是：在人口過剩思潮的輿論作用下，西方社會將目光集中到經濟快速發展的中國，它們蠻橫地推理認為，中國作為人口大國如果經濟發展到美國的水準，則需要“兩個地球”。

但隨著科技的進步，新能源大量湧現，尤其是近年來，能源不僅沒有出現任何短缺，反而出現大量過剩。同時，受人口過剩理論的影響，全球生育率的不斷下降居然變成了許多國家嚴重的社會問題：老齡化社會日益嚴重。於是，人口控制思潮在整個世界範圍內失去了輿論地位，甚至全面沒落。

2018年10月8日，斯坦福大學教授保羅·羅默與耶魯大學終身教授威廉·諾德豪斯共同獲得2018年諾貝爾經濟學獎。值得注意的是：保羅·羅默的主要貢獻實際是“內生增長理論”，該理論認為，經濟增長受內生而非外生因素的驅動，而人力資本、創新和知識的投資才是經濟增長的核心動力。羅默模型顯示：創新和人口數量成正比。人口越多，研發成果惠及的消費者越多，創新的利潤動力就越大，從事創新的人就越多，經濟增長就越快。

中國應當怎麽辦？2013年11月，中共十八屆三中全會《關於全面深化改革若乾重大問題的決定》提出：啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策；2013年12月，中共中央、國務院印發《關於調整完善生育政策的意見》；2015年10月，十八屆五中全會正式宣布“全面放開二孩政策”，積極開展應對人口老齡化行動；全面二孩政策於2016年1月1日起正式實施，並規定，生育一孩或兩孩的夫妻均可獲得延長生育假的獎勵。

有專家認為：羅默模型很好地解釋了中國過去幾十年經濟騰飛，尤其是人口的有利因素。改革開放前，中國人口雖多，但缺乏企業家創新激勵，人口反而成了負擔，但市場經濟條件形成後，中國經濟的人口規模優勢就爆發出來了。中國打開國門，巨大的市場吸引大批外國投資；大量高學歷勞動力迅速吸收先進技術，提高生產率；40年間，大批中國企業家成功創立了本土公司，並有能力跨出國門競爭；人口規模優勢在資訊技術、互聯網、人工智能以及文化創意等新興領域更加突顯，儘管研發投入巨大，但邊際成本很低。

現在，人口大國既是科技人才輩出的重要基礎，同時也是利用市場規模進行巨額投入，並率先產業化的基礎。中國需要維護人口大國優勢，但形勢嚴峻。2017年，中國人口中65周歲及以上人口佔總人口11.4%，遠高於聯合國老齡化國家7%的標準；與之對應，中國生育率快速下降，1990年時達到2.1的世代更替水準，但到2016年，生育率降至1.7。這樣的情況必須予以遏製。

黨的十八屆五中全會決定全面實施二孩政策是科學把握人口發展規律，站在中華民族長遠發展的戰略高度、促進人口均衡發展的重大舉措。

（《中國經濟周刊》首席評論員 鈕文新）

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親歷者 馬力

我國人口政策既不是“一成不變”，也不是“一刀切”

2015年11月，隨著《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》正式發布，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子的政策從猜想變成現實。

國務院參事、 中國人口與發展研究中心原主任馬力，長期從事國家經濟、社會、人口等領域改革發展的戰略、政策、對策研究和政策谘詢等工作。她曾組織及主筆《關於加強人口和計劃生育工作 統籌解決人口問題的決定》等重要檔案。

近日，馬力參事接受《中國經濟周刊》專訪，向記者詳細介紹了我國人口發展階段以及相應人口政策制定的情況。

人口發展三階段：生存型、增長型和發展型

“新中國成立後，我國人口發展相繼經歷了生存型、增長型和發展型三個階段，既有連續性又有變革性。”馬力說。

生存型階段主要為1949年—1978年。這個階段，我國產生了兩次人口出生高峰，1950—1958年由於生活和醫療水準大幅提高，出現第一次出生高峰，出生人口達1.87億；1962—1973年由於三年自然災害後補償性生育和自我生育行為，出現第二次出生高峰，出生人口超過2億。

增長型階段主要為1979年—2000年。在這一階段，由於農村生育政策的調整和生育梯度周期性的影響，出現1985-1992年第三次人口出生高峰期，出生人口超過1億。但人口發展目標逐漸增加，除控制人口數量外，開始關注人口素質、結構、分布等問題，探索人口發展的規律和人口計生工作的轉變。

發展型階段主要是自2001年以來。國際社會以“合作共贏”為主流，國內進入工業化中期向工業化後期發展階段，此時主要從“發展”角度考慮人口問題，推動人口自身及與經濟、社會、資源、環境協調發展，統籌解決人口問題成為核心任務。這一階段，人口發展將由低增長逐步過渡到零增長，低生育水準將成為未來一段時期人口發展的常態，人口政策將相應調整。我國於2001年、2013年、2015年相繼推出“雙獨二孩”政策、“單獨二孩”政策和“全面二孩”政策。

“生育政策是影響我國經濟社會發展的最基礎的政策，是意識形態領域的重大政策，屬基本國策。因此，生育政策的調整需在全方位評估論證的基礎上不斷推進，同時，需經國家最高決策層及全國人大最終決定。”馬力介紹說。

從人口發展三個階段來看，我國人口政策既不是“一成不變”，也不是“一刀切”。

我國國情複雜，城鄉區域發展極不平衡，生育水準差距較大，生育政策的重點有所不同。2001年頒布的《人口和計劃生育法》，既有一孩，也有一孩半（即夫妻僅生育過一個女孩的，可以生二胎）、兩孩，還有三孩以上不同地區、不同人群、不同的生育政策。“計劃生育國策，對我國經濟社會發展產生了深遠影響。經過30年努力，取得舉世公認的成就，與改革開放共同創造了人口有效控制和經濟快速發展‘兩大奇跡’，推動我國發展的跨越。”馬力總結說。

她解釋稱，改革開放前30年，人口發展經歷“高出生率、低死亡率、高增長率”階段，總和生育率達5.8，人口增加4.3億；改革開放後30年，實施計劃生育政策，推動人口發展進入“低出生率、低死亡率、低增長率”階段，總和生育率降至更替水準以下，在人口基數大幅提高的情況下，人口僅增加3.7億。前30年的“高出生率”，為我國改革開放提供了豐沛勞動力且持續供給的人口優勢；後30年的“低出生率”，為我國改革開放提供了少兒撫養比大幅降低且財富積累大幅提高的人口優勢，兩個人口優勢於1980年相互疊加，為改革開放迎來了比其他國家更為突出、對經濟增長貢獻鋼彈27%的人口紅利。

人口發展新階段：由以數量為主轉向以結構為主

目前，中國已進入由工業化後期向後工業化社會轉變時期，進入全要素融合發展的新階段，由跳出“低收入陷阱”解決溫飽的“短缺經濟”時代轉變為跨越“中等收入陷阱”進入高收入國家的“轉型經濟”時代。“中國人口發展也進入重大轉折期。雖然目前我國人口規模仍居世界之首，未來還要繼續增長10年，淨增約5000萬，但人口的主要矛盾已由以‘數量’為主轉為以‘結構’為主，人口與經濟社會關係在深度、廣度上都發生了重大轉變。”馬力說。

她分析，一是人口轉變帶來人口再生產方式轉折。由國家生育計劃轉向家庭自主決定生育行為，政府行政乾預轉向服務家庭、間接對生育決策進行調節。二是勞動供需變化帶來經濟社會驅動模式轉折。通過提升教育等附著在人身上的資本，變投資於物為投資於人的驅動模式，實現人力資源大國向人力資本強國的轉變。三是中等收入階層崛起帶來經濟社會發展模式轉折。以創新與資本、技術結合為主要生產模式，促進“橄欖型”社會格局形成，構建消費社會。四是人口城鄉變動帶來經濟社會發展格局轉折。實現城鄉二元向一元結構的重大社會變遷，從農村人口的非農化階段過渡到遷移流動人口的市民化階段，人口城鎮化由效益向公平轉變。五是人口老齡化帶動經濟社會運行形態轉折。構建老齡社會新的經濟社會形態，推動生產性老齡化發展，實現財富持續積累和釋放。

馬力表示，面對出生率逐漸降低，預期壽命不斷延長，呈現勞動力供給下降，老年人口負擔增加，人口紅利逐步消退，經濟社會發展面臨“發展動力”“撫養負擔”兩大難題。制定新時期人口發展戰略。“轉換發展動力”，人力資本驅動成為經濟增長新動力，供給側結構性改革提升人力資本，以人力資本提升全要素生產率，以全要素生產率促進經濟發展；“降低撫養負擔”，有效應對人口老齡化，繼續調整完善人口和生育政策，轉換一次人口紅利，培育人才紅利，挖掘二次人口、人才紅利，實現可持續發展。

巨大挑戰：規模龐大的人口老齡化社會

人口老齡化是我國未來的基本國情和不可逆轉的客觀趨勢，將伴隨我國整個21世紀，給經濟社會帶來全面影響。

馬力說，中國老年人口規模世界第一，人口老齡化經歷三個階段。

第一，2000—2020年快速老齡化階段。我國第一次生育高峰出生的1.87億人口已於2010年以年均2.24%速度進入老年，到2020年60歲及以上人口將達2.55億、佔17.7%。比重從10%升至20%，發達國家用約60年時間，而中國只需27年。

第二，2021—2050年加速老齡化階段。“十三五”末我國將迎來第二次生育高峰出生的2億多人口以年均800萬～1000萬、3.6%爆發式增長速度進入老年，到2030年60歲及以上人口將達3.7億，隨著三次生育高峰人群陸續步入老年，2050年左右60歲及以上老年人口達峰值5.3億、佔38.1%。

第三，2050—2100年重度老齡化平台階段。隨著2050年左右老年人口達峰值後進入高峰平台期，且80歲及以上高齡老人佔老年人口的30%，至本世紀末60歲及以上老年人口達4.3億。

馬力認為，人口老齡化社會不可怕但須有效應對，“人口老齡化先發國家，率先立足改變經濟社會基本體系和策略，制定鼓勵生育、輸入移民、改革養老金、靈活退休、老年人就業等制度，同時大力發展老年照料和護理等事業和產業。”

她建言，中國是人口老齡化後發國家，面對人口老齡化尤其是龐大的老年人口，既不應恐懼更不可被動應對，亟待借鑒發達國家經驗，高度重視，全方位部署，在不斷完善生育及相關配套政策基礎上，推動挑戰和機遇相互轉化，實現國家持續發展。

（《中國經濟周刊》記者賈國強採訪報導）

文字編輯：張偉

新媒體編輯：王新景