連平：2021年積極財政政策將回歸常態

　　文/新浪財經意見領袖專欄作家 連平（植信投資首席經濟學家兼研究院院長）、王好（植信投資研究院高級研究員）

　　2020年，我國經濟成功抵禦了新冠肺炎疫情的重大衝擊，經濟增長實現“V”型反轉。積極財政政策效果明顯，減稅降費政策成效顯著，有效降低了企業部門的生產經營成本。2020年全年分別實現財政收入和支出完成全年預算的101.46%和99.09%。全年財政收支缺口為6.27兆元，距離6.80兆元的預算安排仍有一定差距。全年實際一般預算赤字率為6.17%（一般預算缺口為6.27兆元，名義GDP為101． 60兆元）。據Wind統計，全年累計發行國債7.12兆元，較2019年大幅增加2.95兆元；累計發行地方政府債券6.44兆元，較2019年增加2.08兆元。積極財政政策支持經濟恢復的力度明顯加大。而財政赤字率顯著提升使得政府債務付息支出增速升至16.40%，較2019年增長3.8個百分點。

　　2021年是“十四五”開局之年，是我國現代化建設進程中具有特殊重要性的一年。“十四五”規劃建議為未來一個時期中國經濟的發展目標和方向進行了全面系統的部署。2020年中央經濟工作會議要求宏觀政策要保持連續性、穩定性、可持續性，保持對經濟恢復的必要支持力度，政策操作上要更加精準有效，不急轉彎，把握好政策時度效。2020年財政政策是為應對大範圍突發性事件及其衝擊而制定的，規模和力度均非常態。而2021年財政政策雖仍定調為“積極”，但經濟環境的改變決定了其內涵也將呈現相應的變化，即積極財政政策將在2021年回歸常態。在這個前提下，相應的政策措施勢必將提質增效，重點突出。我們認為，2021年財政政策的重點實施方向可能會在以下五個方面。

　　1、保持經濟運行在合理區間

　　儘管我國經濟成功抵禦了新冠肺炎疫情的重大衝擊，經濟增長實現“V”型反轉，但疫情的巨大衝擊使得全球經濟嚴重衰退。而且2021年疫情變化仍具不確定性，全球經濟依然籠罩在疫情的陰霾之下。因此，鞏固拓展疫情防控和經濟社會發展成果，扎實做好“六穩”工作、全面落實“六保”任務依然面臨壓力。在這樣的情況下，2021年積極財政政策的首要任務仍然是在穩中求進的基調中推動國內經濟運行保持在合理區間。2021年財政政策在穩定經濟增長方面主要有三大抓手。一是做好財力保障，支持國家重大項目的建設工作，穩住全國經濟的基本盤。這是扎實做好“六穩”工作、全面落實“六保”任務的必然要求。因此，在保證已有重大生產建設項目繼續穩步推進的同時，2021年全國各省（市、自治區）仍將會有數量可觀的大型生產建設項目上馬，而這離不開財政資源的支持和保障。

　　二是繼續推進減稅降費。國家稅務總局統計顯示，2020年全國新增減稅降費規模累計超過2.5兆元，有效降低了企業成本、增加經營現金流，激發市場活力、培育內生動力，從而為國民經濟復甦提供了強有力的支持。2021年，減稅降費政策仍將進一步開展，還將和稅制的完善結合起來，通過稅制改革來完善減稅降費，推進結構性減稅降費。從當前財政收支狀況改善情況看，2021年結構性減稅和降費（主要體現在非稅收入上）的空間將不會遜色於2020年。

　　三是用好地方政府專項債券。2020年全國各省級行政部門累計新增發行地方政府債券（不包含再融資債券）4.55兆元，其中一般債券0.95兆元，專項債券3.60兆元；地方政府再融資債券累計發行1.89兆元，其中一般債券1.35兆元，專項債券0.54兆元。2021年地方政府債券發行數量將會降低無疑是大概率事件，因此，如何提高存量資金的利用效率，以及合理安排增量資金的用途將成為地方政府重點考慮的問題。綜合考慮多方因素，新增地方政府債券主要投向將以助力地區產業發展，促進消費規模擴大和質量升級和保障民生（促進就業、教育、醫療等公共服務發展）為主。

　　2、堅定實施擴大內需戰略

　　擴大國內需求是加快構建國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局的戰略基點。2021年積極財政政策有望在以下四個方面助力國內需求擴大。一是積極拓展政府投資新領域。由於政府直接投資主要用於公共產品和公共服務，因此也可以視作一種消費行為。傳統政府投資主要是通過基建拉動經濟增長。然而在當前的發展格局下，這一模式面臨著增長空間不斷減小、發展效率持續降低、以及結構性矛盾日益凸顯等困境。因此，尋找資金利用效率高，有利於優化經濟結構的新投資領域勢在必行。2021年政府投資將優先考慮補齊農業農村、生態環保、物資儲備、防災減災、民生保障等領域短板，推進“兩新一重”等重大工程建設。同時，政府投資撬動民間資本參與生產建設投資同樣值得關注，尤其是基建REITs。

　　二是在調節收入分配方面主動作為。收入分配需要在兩個維度強化調節效果。一是要素收入分配。近年來，國內勞動收入份額一直保持逐年緩慢下降趨勢。扭轉這一局面需要加大稅收、社保、轉移支付等調節力度，同時配合健全工資合理增長機制。二是居民收入分配。目前，國內居民收入的基尼系數維持在0.48附近的高位，已經非常接近0.5的國際警戒線水準。2020年，在其他主體稅種收入均呈負增長的情況下，個人所得稅收入逆勢增長11.40%。這表明疫情對中低收入群體影響更大，國內居民收入不平等程度料進一步上升。因此，繼續實施精準扶貧，著力提高低收入群體收入，擴大中等收入群體，促進公共服務均等化將是今年財政工作的重要內容。

　　三是著力改善基本民生。改善民生的首要任務在於保障就業穩定和促進教育高質量發展。儘管疫情對國內經濟的影響漸行漸遠，但“保就業”和“保基層運轉”相關工作依然面臨明顯的壓力。因此要繼續落實就業優先政策，加大對重點群體就業的幫扶，穩住就業基本盤。促進教育高質量發展既是深入實施科教興國戰略、人才強國戰略必然要求，也是促進創新驅動發展戰略，完善國家創新體系，加快建設科技強國的重要支撐。近年來，教育支出已然成為財政首要支出，且增速一直穩步提升。這一趨勢大概率將貫穿整個“十四五”期間。

　　四是全面推進鄉村振興。財政推進鄉村振興主要依靠三項措施並舉：保持財政支持政策和資金規模總體穩定；繼續推進精準扶貧，加強定點幫扶工作；加快補齊農村流通短板，暢通“工業品下鄉”、“農產品進城”渠道。

　　3、促進創新發展，助力產業升級

　　“十四五”規劃建議中明確提出，堅持創新在我國現代化建設全局中的核心地位，把科技自立自強作為國家發展的戰略支撐，深入實施科教興國戰略、人才強國戰略、創新驅動發展戰略，完善國家創新體系，加快建設科技強國。集中國家財力推動創新發展和產業升級是提高整體經濟質量效益和國家核心競爭力的必要條件。因此，科技無疑將成為整個“十四五”期間財政支出的重點領域。目前，科技支出佔財政支出比重依然很低，2020年僅為3.67%，不及教育支出的三分之一，而且增長速度受疫情影響較為明顯。同時，財政支持創新發展和產業升級的措施和手段不夠豐富。“十四五”期間，科技領域的財政支出數量有望大幅提升，增速料將接近20%，與往年平均水準持平。除了當前通行的財政補貼和專項獎勵基金外，通過稅收改革促進創新發展和產業升級的相關措施也有望頒布。一方面，通過加大對戰略新興產業企業所得稅優惠力度促進其創新發展。另一方面，通過投資抵扣稅收優惠吸引金融資本投資戰略新興產業和高技術產業相關企業。同時，加大對傳統產業企業在生產技術迭代升級、節能減排等方面的獎勵，以鼓勵傳統產業升級。

　　4、穩定宏觀杠杆水準，有效防控債務風險

　　2021年防控風險工作的重點在於保持宏觀杠杆水準穩定。截止2020年底，我國宏觀杠杆率已經達到270.1%，如果杠杆水準繼續大幅上升將顯著增加系統性金融風險，不利於國民經濟平穩健康運行。保持宏觀杠杆水準穩定的主要著力點在於地方政府部門和非金融企業部門。2020年，全國宏觀杠杆水準增加23.6個百分點，居民部門、非金融企業部門和政府部門分別增加6.1、10.4和7.1個百分點。政府部門中，中央政府和地方政府杠杆水準分別增加3.1和4.0個百分點。居民部門杠杆水準上升主要是汽車消費顯著回暖和部分城市房地產市場較為活躍所致，具有結構性和階段性的特徵。中央政府杠杆水準總體較低，升幅最小。而地方政府部門和非金融企業部門杠杆水準升幅居前，在一定程度上相互關聯，因此將是穩定宏觀杠杆水準的著力方向。

　　針對上述任務，2021年相關財政工作將聚焦於化解地方政府隱性債務風險。由於目前的主要手段仍是“開正門，堵後門”，因此，2021年再融資債券在新發地方政府債券中仍將維持一定比例，用於償還和置換存量債務。在總體發行規模較2020年下降的情況下，新增發行地方政府債券比重將有所降低。這就要求相關部門進一步強化對地方政府融資行為和資金使用行為的規範和監督，保證有的放矢，提升資金使用效率。

　　5、深化財稅體制改革

　　深化財稅體制改革以適應不斷發展變化的國內外經濟環境是2021年財政工作的重點任務。根據十四五規劃的要求和全國財政工作會議的部署，今年財稅體制改革將沿兩條主線推進。一是完善稅收制度，主要內容包括：健全地方稅體系，推進消費稅徵收環節後移改革並下劃地方；通過稅收立法授權，適當擴大省級稅收管理權限；完善綜合與分類相結合的個人所得稅制度；積極推進增值稅、消費稅等稅收立法。結合前文的分析，個人所得稅和房地產稅可能會成為稅制改革的先行選擇。現行個人所得稅專項附加扣除可能會出現調整，匯算清繳程序或將進一步完善，工薪稅不同稅率間的收入範圍有望進一步擴大，尤其是低層級稅率之間。房地產稅改革的目的在於健全地方稅體系，使房地產稅替代土地出讓收入成為地方政府重要財政收入來源，促進“土地財政”轉型。房地產稅推出的不確定性相對較高一些，目前尚無有關改革的具體方案。

　　展望2021年，財政政策仍將保持積極基調，但將回歸常態，具體操作將遵循提質增效和重點突出的原則。在收入端，得益於國內經濟增長態勢良好，2021年稅收收入將繼續保持穩步增長的趨勢。由於減稅降費政策的推進，非稅收入可能進一步下降。在支出端，科技支出增速有望大幅回升，所佔比重也將在未來顯著提高；教育、社會保障和就業方面的支出保持穩中有升；衛生健康支出隨著疫情影響漸退和疫苗接種率升高而逐步回歸常態。總體而言，2021年財政收支狀況有望得到明顯改善，預算缺口可能回落至4.5-5.0兆元左右，按照10%的名義經濟增速計算，2021年財政預算赤字率將回落至3.0%附近。新增政府債券數量同樣將明顯回落。在2019年新增政府債券發行數量，以及2021年財政預算赤字率基礎上進行估算，2021年新增國債數量預計為4.5-5.0兆元，地方政府債券數量預計為4.0-4.5兆元，其高職項債佔比有望超過80%，投向或將主要集中在產業建設、教育醫療、城鄉發展和環保等方面。促進創新發展和產業升級的相關稅收政策優惠可能陸續頒布。而減稅降費政策仍將保持連續性，2021年全年減稅降費規模有望達到2.8兆元左右。

　　(本文作者介紹：植信投資首席經濟學家兼研究院院長)