張亦冰：北宋三司與宰相職權關係新探

作為北宋前期“總國計”之司的三司，其與宰相財權孰強孰弱，是學界聚訟已久的話題。宋人曾將宰相、三司的分工，表述為“宰相主民”“三司主財”，二者“各不相知”。這一歸納，貌似簡潔明快，實則頗為含混，以至於成為學界聚訟的起點：或以為北宋君主設立三司，系分化相權以加強自身集權，故三司財權重於宰相；或以為宰相財權不弱於三司，及至北宋中葉，財權已集中於宰相。上述討論，主要在權力強弱、分權集權等比較視角下展開，其議題表面上集中於宰相、三司，實則關照君相權力大小以及君主集權的落實方式。上述研究梳理、歸納了大量史事案例，豐富了我們對於三司、宰相關係複雜性的認識。然而，各家對於“權力”的內涵缺乏界定，對於“強弱”“大小”等二元對立概念，其標準亦難統一，故難以有效比較，影響了討論的深入。

相比之下，脫離上述分析框架的局限，切實考察各機構圍繞國家政務的分工與互動機制，思考作為國家最高權力中心的君主其旨意如何影響三司的行政運作，或更有助於厘清北宋國家機器中三司、宰相的職權關係與各自角色，進而理解中國帝製後期中樞權力結構的演變。欲達此目的，須深入分析時人的“說法”與“做法”、制度參與者的“經驗之談”以及政務運行的具體場景。基於此，本文首先將考察北宋三司官員之言論，力圖理解時人語境中三司作為“有司”之內涵。而本文的重點，將著眼於中樞政務流程，考察作為“使職”的三司，如何不經宰相，直接奉行君主詔令乃至影響其旨意，並就其成因略做推測。

一

作為“有司”的三司

中國古代典籍所見“有司”，就其廣義言之，系國家設官分職之統稱。在此意義下，宋代一切官司及其所屬人員，包括中書門下、樞密院、三司在內，均屬“有司”的範疇。但在宋人話語中，狹義的“有司”往往將宰執排除在外。如北宋之三司，即被時人視作與朝廷宰執相對之“有司”。在此，須先對三司作為“有司”之內涵加以辨析。

鄭獬在熙寧元年（1068年）所上《論責任有司劄子》中，曾對當時君主、二府、有司在日常行政中的分工狀況有細致描述，並總結道：“群有司之事則取決二府，二府之事則取決陛下。”換言之，有司對於日常政務之處置，並無獨立的裁決權，必須每事上報二府決斷，自身僅得奉命執行。這一局面，乃是鄭獬所反對的，並認為其成因在於“陛下未嘗明職分而以賞罰責下”，將導致“上愈勞而下愈不治，大綱愈廢而小目愈繁”的弊端。鄭氏理想的行政分工是：“天子者，宜以安危大計責二府，以庶事廢置責群有司。凡文治委之東府，武治委之西府，俾其定議以聞，不得取決於上，陛下畫可而行之。行之而害天下，則定議者受責。於群有司之事不得取決二府，據理以行。行之而害於事，則有司受責。”君主、二府、有司之分工，體現為政務層次的差別：有司掌“庶事廢置”，二府負責“安危大計”，後者對前者監督責成。總之，原則上，“有司”與宰執以職掌分工；而在實踐中，“有司”往往事無大小，均須聽命於宰執。

如果說鄭獬的上述言論，系針對有司職權的泛說，那麽不妨看看此前三司長官們如何論述三司作為“有司”同宰執的分工。皇祐二年（1050年），時任三司長官田況上仁宗《會計錄》。在其序文中，先稱讚仁宗聖德，儉於國計而不吝私財：“顓以安邊柔遠，清心息事為本。征繕或闕，時發內府緡帛以濟之。”再言國計不充，乃三司之責，“計臣得以深自率勵，未罹咎謫，誠為幸哉”。但隨後話鋒一轉，稱：“必欲酌祖宗之舊，參製浮冗，以裕斯民，則系乎岩廊之論，非有司之事也。”“岩廊”者，本謂君主所處的殿廡，後用來指稱朝廷。言下之意，制度廢置、調整之決斷，並非三司職權，須依靠宰執方可完成，故需編修《會計錄》以“冀人主知其故，而與執政圖之”，即供君主與二府宰執了解“今昔之隆汙，置廢之是否”，並在此基礎上調整制定財政方針與政策。田況對於三司、二府職權的劃分，亦主要基於日常行政中的層次分工：三司雖有日常計度之職，但制度因革損益之裁斷，則系二府之責。

治平四年（1067年）閏三月，長期擔任三司長官的張方平向新即位的神宗奏論國計時，對三司與二府的關係有如下表述：“至於議有系於軍國之體，事有關於安危之機，其根本在於中書、樞密院，非有司可得預也。今夫賦斂必降敕，支給必降宣，是祖宗規摹二府共司邦計之出入也。”此處的“敕”與“宣”，分別為中書門下、樞密院下達指令之文書。所謂“賦斂”“支給”必降敕、宣，即財政收支若與“軍國之體”“安危之機”密切相關，須由二府裁決出令，“共司邦計之出入”，非有司所得自主。由此觀之，三司與宰執政務層次上的差異，可以通過具體政務決策流程體現。

總之，北宋臣僚對於理想制度安排的勾勒以及對現實制度運作的描述，均反映了在理念與實踐中二府與有司的角色差異。這種差異，主要體現在政務層次與決策流程方面。就政務層次而言，二府主掌軍國大政，“有司”負責日常庶務；就決策流程而言，二府多具裁決權，有司則具體執行二府指令。進一步看，二府、三司之政務層次及決策流程分工，更與政務內容密切相關，如調整“賦斂”“支給”之類的政務，涉及製稅權、蠲免權等內容，其決策似須由宰相主導；而如簿書勘驗、審核出納之類日常細務，則由三司負責處理。

此外，時人雖目三司為“有司”，但同時承認，在實際決策中，二府宰執對其多有依賴。至和二年（1055年）四月，范鎮進奏稱：

伏見周製，塚宰製國用，唐宰相兼鹽鐵轉運，或判戶部，或判度支，然則宰相製國用，從佔然也。今中書主民，樞密院主兵，三司主財，各不相知，故財已匱而樞密院益兵不已，民已困而三司取財不已。中書視民之困，而不知使樞密減兵、三司寬財以救民困者，製國用之職不在中書也。而欲陰陽和，風雨時，家給人足，天下安治，不可得也。欲乞使中書、樞密院通知兵民財利大計，與三司量其出入，製為國用，則天下民力庶幾少寬，以副陛下憂勞之心。此非使中書、樞密大臣躬親繁務如三司使之比，直欲令知一歲之計以製國用爾。

范鎮認為“製國用”之要點即為“量其出入”，其基礎則在於“知一歲之計”。三司之所以在“製國用”方面較二府具有更多的話語權，蓋因二府不能如三司一般“通知兵民財利大計”。為改變此局面，范鎮建議令二府“知一歲之計以製國用”。

類似的討論，還見於治平元年（1064年）三司使蔡襄之進奏。當時英宗即位不久，蔡襄即上《國論要目十二事》，其中《去冗》篇雲：

治天下者如治家。兒民之家，隨其富貧，視其族屬幾何，一歲之費幾何，賓客之資、公上之須複用幾何，度其家之所入，然後量力而出之。如是，乃可以為家計也。不如是，其家無以自給，則族屬不得自安矣。今治天下乃不如是。宰相不與知兵，增兵多少不知也；樞府不知財用，日日添兵，而財用有無不知也；三司使，守藏吏也，歲了一歲，便為辦事，不幸有邊境之急，必取於民。譬之家計，是不度所入，不量所出。

蔡襄以“家計”譬“國計”，而“國計”的內涵，即“度所入”“量所出”，這與范鎮所謂“製國用”之要義基本一致；而二府相對於三司，其於掌“國計”所受製約，亦在於不明出入之數，難知財用有無。

上述論說，乃是范鎮、蔡襄為改變“製國用之職不在中書”之局面而發，雖不免誇張，但也反映了當時宰執理財不力的現實。表面看來，這一論斷與田況、張方平等對二府裁決權的強調截然對立，然細究二者之差異，主要在於側重點不同—與其說各家對三司、宰執關係的定位有所分歧，毋寧說是從理念中的“職權”與現實中的“能力”兩個層面，反映了二者關係的不同面相：田況、張方平受困國計之窘，故特別強調裁決權操諸宰執而非三司，不應由三司獨任國計之責；至於范鎮、蔡襄等所言宰執不知錢谷出入之弊，並非否定其“製國用”之權，而是從“能力”角度，闡述宰執對財政收支缺乏知情權，須依賴三司。

北宋君臣從政務層次、決策流程等角度，對三司的角色進行了闡述，呈現出其在政務決策中的主要面相：三司奉行宰執指揮，並在宰執決策中行參謀之職。上述官員多身居廟堂，曾參與最高決策，如張方平曾先後任三司長官、參知政事，故所述多為切身經歷，一定程度上反映了三司在行政實踐中的實態。如此看來，北宋三司雖“總國計”，長官更被目為“計相”，但實質上仍為奉行宰相指令之“有司”，即使與財計相關之政務，亦多取決於宰相。

但三司奉行之指令，不止來自宰相，亦多來自君主。因此，三司是否必須奉行宰相指揮，其有無不經宰相轉達而直接影響君主旨意，並奉行君主詔旨的制度化渠道，乃是理解三司、宰相職權關係的重要切入點。根據前述制度參與者之“說法”，則三司作為“有司”，以奉行宰執指揮為務。倘若回歸政務決策與執行場景，情況則並非如此簡單。

二

三司的“使職”行政特點

如前所述，理想狀態下，政務事關“軍國之體”“安危之機”者，應由二府宰執決策。但在北宋中樞權力格局中，君主既是決策的推動者，也是最高裁斷者。黃純豔曾言，北宋君主在財政政策調整，賦稅開征、倚閣、蠲免方面具有最終裁決權，三司往往直接對君主負責。因此，財政決策是否經由宰執，決策結果是否由宰執裁斷，其決定權終操諸君主之手。倘若君主與三司之間存在不經宰執的信息溝通及出令渠道，那麽三司的角色就不僅僅是局限於奉行宰執指揮的“有司”，其對財政決策結果的影響也可能超越宰執。

景德三年（1006年）二月，真宗詔修太祖、太宗兩朝國史，命“中書、樞密院、三司檢兩朝宣敕聖旨文字進內”。這一說法提示我們，在承受君主詔令時，中書、樞密院及三司居於獨特地位：中書、樞密院二府，系與君主共同謀議決策之中樞機構，敕、宣由其制定下發，修史時負責檢索相關文字，自易理解；但三司與二府不同，並非君主詔令發出機構，卻仍須檢索“宣敕聖旨文字”，說明除敕、宣等二府所出詔令外，仍有相當數量的君主詔旨，不經宰相直接發往三司。接下來，筆者擬就三司直接奉行君主詔旨的兩種方式加以考察，主要包括禦前會議取旨以及奉行君主批狀、傳宣、內降。

1.禦前會議取旨

三司直接承受聖旨的渠道之一，為所屬官員參加禦前會議。需要說明的是，北宋可以參加禦前會議且獲得君主政務處置旨意之“有司”，並不限於三司。但相比其余諸司官員，三司參與禦前會議具有以下兩方面的特點。

其一，參會的頻繁性與穩定性。北宋前期，官員參與禦前會議的主要場合，為垂拱（長春）殿日朝。其間，君主與各班奏事大臣議政，並就部分政務做出裁決。太宗朝即已確立每日垂拱殿常朝之製，真宗、仁宗兩朝，其舉行時間雖在“每日”與“隻日”間屢有反覆，但除節假日外，基本每一到二日即可舉行一次，系頻率最高的常朝活動。而在垂拱殿常朝中，三司又是進奏頻率最高、進奏時間最有保證的“有司”。究其原因，當與三司的奏對班次密切相關。史載：“國朝之製，垂拱殿受朝，先宰臣升殿奏事，次樞密使，次三司，次開封府，次審刑院，次群臣，以次升殿。（大兩省以上領務京師，若有公事，許時請對。自余授使出入事功者欲而奏事，先聽進止）。”可見除二府外，三司、開封府與審刑院，是少數可以每次參加垂拱殿常朝的“有司”。甚至在某些節假日，常朝奏對班次有所調整，三司也能保持其進奏頻率。如大中祥符三年（1010年），閤門請求減少朔望日垂拱殿常朝奏對官員的數量，建議“除三司、開封府、審刑院外，自余升殿奏事官，非有急切，並須次日”，朝廷“從之”。

值得一提的是，當政局處於非常時期，諸司奏對往往暫時中止，而三司仍能保持其在面奏中的特殊地位。如乾興元年（1022年）二月，仁宗即位之初，在丁謂等臣僚的主持下，確立了劉太后垂簾體制下的聽政制度：除軍國大事可臨時召對臣僚，若為日常政務，僅五日一禦承明殿，與二府大臣面議政事，以前的垂拱殿日朝聽政不再舉行。如此一來，部分原先具有穩定面奏權的“有司”，無法維持其奏對頻度。但至次年（天聖元年，1023年）五月，因政務處理的需要，詔“承明殿垂簾日，許三司、開封府、禦史台與屬官一員同奏事”，三司面奏權即得到恢復。再如嘉祐元年（1056年），仁宗一度“不豫”，難以長時間聽政，遂下詔“惟二府得奏事”，至當年七月，“始引對近臣”，命三司、開封府、台諫官、審刑院“複上殿奏事，仍日引一班”，三司仍是除二府之外最早恢復面奏權的“有司”。相比之下，其余財務管理機構的官員，如轉運司長官、京師諸司庫務監官等，唯辭見、請對、輪對時方能獲得面奏機會。其與君主交流政務的機會相當有限，甚至多須依賴三司進奏，以便君主了解本司情況。大中祥符八年（1015年）七月，提舉庫務官藍繼宗進奏：“準詔，每到庫務點檢不便事件，合行條約改更，並與三司同議以聞，自後皆依詔施行。切緣有至不便事，及三司元規畫不當，失於拘檢官物者，更難與三司議，望許臣等上殿敷奏。若常程不便事，即與三司同議。”這一建議為朝廷采納。由此可以看出，提舉諸司庫務就制度調整提議，除非事由特殊，或三司謀劃不妥，否則均須與三司同議後進奏，自身難以獨立上殿面奏。

除面奏頻率較高，三司每次面奏所獲得的時間也相對充分。據王化雨研究，宋廷對每日視朝的班次和總班數有規定，但一般不限定各班奏事的時間。這一做法本是基於信息通進的靈活與合理性方面的考慮，但也導致班次靠前者用時過多，以致班次靠後者常常無充足的奏事時間，或被隔至次日。作為每日僅次於二府進奏的三司官員，自然無法擠佔二府大臣的進奏時間，但相比於其他臣僚，其自身進奏時間還是較有保障且相對充裕的。嘉祐三年（1058年）十二月，負責排定常朝班次的閤門官員曾建議調整部分臣僚的奏對次序：“近例，上殿班除三司、開封府、台諫官遇進辰牌不隔外，其余並次日上殿。或更有三司、開封府並官高者臣僚，亦於辰牌隔下臣僚後引，於理未便。欲乞今後未進辰牌，依舊例引外，其辰牌隔下者，如至三次，得旨許令特上者，即於自來不隔班之後引。”所謂“進辰牌”，指君主垂拱殿視朝在辰時結束，閤門須於此時加以提醒，排班在此之後的官員須隔至次日進奏。而在嘉祐三年之前，三司即不受“進辰牌”制度的約束，即使二府奏對時間頗長，三司也是保證當日面奏的班次。此番閤門進奏為朝廷接受後，三司面奏的班次被調整至前日被隔下官員之前，其面奏的優先權與奏對時間的充分性仍然得到保證。

其二，取旨與執行聯繫的緊密性。淳化元年（990年）十二月，因群臣升殿奏事，“既可其奏，皆得專達於有司”，以致二府、三司等機構難以關防，“頗容巧妄”，故太宗接受左正言、直史館謝泌的建議，要求不論面奏抑或文書掌奏，“得旨”後均不得直接執行，而須“政事送中書，機事送樞密院，財貨送三司”，經其“覆奏”而後行。大中祥符七年（1014年），更規定臣僚“上殿劄子，奏事進呈後，不得批依奏”，而須交二府、三司“別取進止”。明道二年（1033年）四月，再次申明大中祥符七年詔。可見一般臣僚的面奏，即使獲得君主同意，也不意味著決策過程的完成，不能以奉旨為名直接執行。相比之下，三司面奏取旨則可直接付諸執行。據景德四年（1007年）閏五月詔：“先是中書、樞密院、三司奏事得旨，即日覆奏。惟開封府得旨，或即付外施行。刑名決遣，慮未詳審，自今如三司例。”可見三司面奏取旨後，如二府一般，只需本司“覆奏”即可施行，不須再經他司審核、進奏。

三司不但能通過禦前會議直接面奏取旨以施行政務，且其奏對頻率穩定、時間相對充足，可與君主展開直接面充分的溝通，這就為三司發揮信息優勢、解說自身觀點、影響政務決策提供了機會。為此，三司官員在奏對前必須做好充分準備。學者已經指出，臣僚面奏時，一般均進呈劄子，以備闡述自身意見。君主聽政結束後，則由尚書內省對進奏劄子整理分類，以供君主詳覽。除進呈文書外，三司在面奏過程中還會攜帶其他材料，以為解說之憑據。如大中祥符九年（1016年）十月，三司進奏：“自來本司逐日帶吏人將緣邊糧草見在數及紙筆、公案隨從人入殿門閣子前祗候，準備取索。近日約欄，不放入門。緣三司常有進呈公事及祗候急速文字，欲望依舊例，量帶司屬，隨行入殿門。”朝廷為此下詔：“每遇有公事上殿，即將帶二人入長春門。”長春門即長春殿門，而長春殿（明道元年後改垂拱殿）即為三司每日常朝奏對之所；而朝廷限制三司攜吏人進奏，主要目的當是防止泄密。由此觀之，則三司進奏時，會準備大量的財務數據、案例供君主研判，故須吏人隨從搬運相關資料與紙筆、公案等。

三司通過禦前會議，有效影響君主決策結果，從而實現自身主張的典型案例，當屬大中祥符元年（1008年）三司使丁謂與真宗論封禪開支事。大中祥符元年，真宗與宰臣王旦等反覆討論封禪事，至四月四日，方決定當年十月“有事於泰山”。據載，當封禪議論未決之際，真宗曾顧慮封禪耗費問題，遂“以經費問權三司使丁謂”，丁謂回復稱：“大計固有余矣。”真宗聞此，遂“議決”封禪，並“詔（丁）謂計度泰山路糧草”。真宗立意封禪，與當時的政局及政治文化背景密不可分，顯非丁謂一語所能左右，但其最終下定封禪決心，或與丁謂關於國計狀況的進奏不無關係。

關於丁謂說服真宗的具體細節，在《丁晉公談錄》中有著極為生動的記載，或可與此次禦前奏對內容相參證，並能大體反映當時三司長官奏對過程中回應與說服君主所採用的一般方式。在此次禦前會議中，丁謂與真宗就三個議題展開討論：第一，隨駕軍隊糧草供給是否充足；第二，沿途官員百姓“蒸糊”進獻及回賜之法；第三，軍隊支賜錢物的方式。其中議題一和議題三由真宗提出，集中於對東封錢糧支給的疑慮。先看議題一：

真宗欲東封泰山，問兩地大臣可否。大臣口：“聖駕行幸，豈無甲兵隨駕!隻恐糧草不備。”時晉公為三司使，真宗遂問口：“聯東封，糧草得備否？”晉公口：“有備。”真宗又口：“如何是備？”晉公口：“隨駕兵士大約不過十萬人。人日請口食米二升半，一日隻計支米二千五百石。或遇駐蹕處所，不過三日，隻支得米七千五百石。何處州縣無七千五百石斛鬥？往回之間，俱可有備。”真宗甚喜，又問：“隻與二升半米？亦須與他些面食。”

由於東封隨行軍隊甚多，其糧草供應問題是真宗本人與二府宰執的主要顧慮。丁謂在回應該問題時，不但明確答覆糧草“有備”，且直接向真宗計算所需糧草的實際數量，對單兵消耗糧草（人每日請口食米二升半）、隨行軍員總數（隨駕兵士大約十萬人）、日均消耗米數（一日隻計支米二千五百石）、行程駐蹕時間（不過三日）以及各州縣供應能力等因素均考慮在內。通過具體數字估算，論證東封糧草足以供應，使真宗得以放心。

除糧草外，隨行軍隊還需請領大量支賜錢物，這也是真宗頗為關心的問題：

（真宗）又問曰：“或遇泥雨，非次支賜鞋鞽錢，動要五七萬貫。如何有備？”晉公對曰：“臣亦已有擘畫。伏緣隨駕兵士各是披帶稍重，到處若遇有支賜錢物，如何將行？臣欲先令殿前指揮使曹璨問當六軍，或遇路中有非次支賜，置隨駕便錢一司，仍各與頭子支便，於兵士住營處或指定州軍，便支與各人骨肉請領。一則便於兵士請領，二則兵士隨駕，骨肉在營，得便到支錢物，因茲甚安人心。尋曹璨問諸六軍，皆曰：‘隨駕請得，何用？兼難以將行。若聖恩如此，皆感戴官家。”，真宗聞之，又甚喜。

關於軍隊支賜錢物的方式，真宗之疑慮，在於沿途州軍難以預備數量多達“五七萬貫”之錢物，而隨行運輸亦極為困難。對此，丁謂提出了便錢支付之法，置“隨駕便錢”司，支給兵士便錢頭子而非現錢，可由其在營家屬於駐地請領，並稱已命殿前指揮使曹璨詢問士兵，均表示支持。真宗得知“甚喜”，疑慮得以冰釋。

對於議題二，即“蒸糊”進獻、回賜方式，則由丁謂首先提出：

晉公曰：“今來所經州郡，只可借路而過，使逐程百姓榮觀國家大禮，固不可科率。臣欲省司行文字，告示沿路所經州軍：必恐有公用錢州軍及應文武臣僚、州縣官僚、僧道百姓有進蒸糊者，仰先具州縣官位姓名、蒸糊數目申來。待憑進呈，破系省錢，支與一倍價錢回賜。仍大駕往東封日進蒸糊，回日並許進酒肉。緣有公使節帥、防、團、刺史，有人可以勾當，仰於經過縣、鎮、草市處排當。經進者是州縣官員、僧道、百姓，可於經過木州縣處進。”真宗聞之，又甚喜。

可見丁謂事前已就進獻內容、數量登記，不同人員的進獻地點以及回賜錢物的來源、數量等較為複雜的問題擬定了詳細的應對方案，為真宗及宰執思慮未及。據《丁晉公談錄》記，對於丁謂上述謀議，真宗之反應均為“甚喜”，並立刻將方案告知宰執，“遂定東封”；在此後的實際操作過程中，上述方案也收到實效，“聖駕往回，略無闕誤”。以上記載，自不免溢美之詞。但總的來說，丁謂在封禪之議尚未完全形成之際，即已全面考慮可能遇到的財計問題，提出具體切實的解決方案，並在面奏時向真宗充分闡述，這對於“封禪”政策的最終形成應當確有助力。

上述君臣議事場景，雖未可斷言為前述垂拱殿視朝，但丁謂奏對次於“兩地大臣”的記載，與垂拱殿奏對次序一致，故亦不排除其可能性。無論如何，這是真宗與三司長官丁謂直接、深入議政的場合。此外，仁宗慶歷初年，三司使張方平進諫，通過追述祖宗故事，建議仁宗以手詔形式停罷正在進行的河北榷鹽之議；皇祐間，三司使田況建議仁宗收回撤毀金明池禦座艦之成命，改為粗加補修，使之勿壞等，均系經由垂拱殿面奏達成。

綜上所述，在禦前會議決策、取旨過程中，三司與二府角色頗為相似，而較其他諸司不同：一方面，垂拱殿常朝中，三司參與的頻率較高，班次僅次於二府，奏對時間較為充足，可由此向君主充分闡明自身意見，影響君主決策，並直接承受其詔旨；另一方面，就執行而言，三司只需複奏，即可將所獲詔旨直接行下，體現出決策、執行一體化的特點。

2.奉行內批、內降及傳宣

除常朝中的奏對與承受聖旨，三司還通過內廷所下內批、內降及傳宣奉行君主旨意。

對於臣僚章奏，尚書內省一般會加以分揀，其中相當數量的常程政務，即由尚書內省批複降出；至於君主親覽之奏狀，除留中不發外，亦批下二府、三司等機構行遣。以上內廷批出的章奏，即為“內批”。淳化四年（993年）八月，宋廷曾下詔，規定二府、三司對於批下奏狀，均須疾速行遣，不得稽滯，並要求奏狀轉發機構銀台司登記發付批狀事宜與處置完畢回報的時間，據此監督其處理程限：“銀台司承受奏狀，批鑿事宜，發赴中書、樞密院、三司外，仍逐日具所承領奏都數一本進內。所發逐處奏狀系急速事限五日，常事限半月，仍令逐處行遣訖，旋具事宜關報銀台司點檢勾鑿，有稽滯者依條舉奏。”閏十月又規定，“中書、樞密院、三司各置急慢公事板簿”，銀台司據此檢核二府、三司對批下奏狀的處置效率。至嘉祐六年（1061年），對降出中書門下、樞密院、三司“看詳”之奏狀加以區分，其中“分明批鑿合行旨揮事件”，即已經詳議，銀台司登記為應立即下令執行者，仍須“疾速施行”，由銀台司督其程限；若為“合行提舉事件”，則“條奏以聞”，不須立即執行。由上可知，君主經銀台司下達批狀的主要對象，即二府與三司。換言之，三司系諸司中僅有的可與二府一道直承君主批狀的機構，這也凸顯了其在諸司中的獨特地位。

除內批外，三司還承受宦官所下內降、傳宣，據此處理政務。內降，指君主不經外朝草詔程序，經由宦官下達二府、諸司的指示；傳宣，多由宦官以口傳或文書形式向各機構下達君主旨意，命其奉行。如蘇舜欽於康定元年（1040年）監在京樓店務，曾在十一月二十一日進奏稱，“臣昨於十月二十三日內侍省牒，奉聖旨，下務支借小宅一所與司天監楊可久”；十一月十八日，複“準三司牒傳宣旨，指射舍屋三十間以來，與醫官副使柳堯卿居止者”。二者均為內降指揮支借宅第舍屋於特定人員，前者經內侍省直牒樓店務，後者則系先降於三司，再由三司行牒指揮店宅務，其牒文分別寫明“奉聖旨”“傳宣旨”；至於其區別，可能一者僅憑文書，一者為文書、口傳結合。

如前所述，在景德四年以前，三司面奏取旨須“覆奏”方得施行。相比之下，三司對於內降、傳宣，起初缺乏制度化關防機制，若非對其內容有異議並加以執奏，則只能遵旨奉行。直到真宗後期，隨著宦官、外戚等請托增多，以內降除官及傳宣取索官物日趨頻繁，朝廷方才於天禧三年（1019年）在入內內侍省、三司分別設立傳宣合約司、禦寶憑由司；並於次年十二月規定，二府“自今內臣傳旨處分公事，並須覆奏”，但此時三司尚未被要求“覆奏”。直到明道二年四月方才下詔：“今後內中傳宣，委逐處具實封覆奏。其三司、開封府並合系上殿之處，仰次日審奏取旨。”即命所有承受宦官“傳宣”的機構，均須複奏方可執行，只是其複奏方式有所差異：每日參加垂拱殿常朝的三司與開封府，可於上殿面奏時複奏，而其余“有司”則須實封複奏。

但傳宣、內降指揮之事，多為內廷臨時需索，若待次日面奏，則“有系急速合實時應副者，慮面奏不及”；部分內降指揮“體例分明”，若均須面奏時複奏，未免佔用奏對時間。故慶歷七年（1047年）十月，三司建議：“今相度，除系入納錢物並生事，須候面奏施行外，其余體例分明及急速事，乞依舊實封覆奏。”即將內降事務分類，除內降要求進納錢物以及無例可循之“生事”，其余事務均以實封方式複奏。該建議得到仁宗批準。至熙寧十年（1077年），為提高內廷臨時性急需及日用器物，即所謂“禦前及太皇太后、皇太后傳宣旨，並內降取索，事乾急速，並常須器用、酒醴、茶藥之類”的取索效率，朝廷再次依三司請求，調整此類事務的複奏方式，改為“先次施行訖，依條覆奏”，即先執行內降指揮，再複奏報備。此次調整，應當切實施行了。如元豐三年（1080年）八月，“權三司使李承之、前副使韓忠彥、判官黃好謙各展磨勘二年”，原因在於“百姓閻慶詐為中使程昭吉狀，稱內中降錢買三司銅鑄鍾，三司不詳真偽，聽買。及覆奏，慶既決配廣南，故承之等有是責”。可見在三司收到買銅鑄鍾之內降後，先將銅出賣，再行複奏，方才發覺詐偽。

君主直接內降、傳宣指揮三司，時人多有批評，認為以王言指揮“有司”瑣事，是以君主任有司細務之責，不但導致君主與有司權責劃分不明，施政效果不佳，還會造成號令數改，有損主威。如慶歷七年張方平即對頻繁以內降、傳宣指揮三司，乃至“一日數次”的現象進行了批評：“臣聞王言惟作命，百官承式……故王者之言是謂號令，令出惟行，不行，則權綱虧矣。今夫屑屑冗微之事，皆賤者之所親，責在攸司，各有程式。發輸督促，動煩宣下，所司既被受，其有不可奉行者，又須稟複，或卻寢罷，下成廢命，上為損威，習以為常，恬不知怪。”並提出如下解決辦法：

欲乞今後除有指揮中書、樞密院事，特降中使外，自余細務，合下三司、提舉司、開封府等處者，隻乞傳宣中書、樞密院劄下逐處有司，或敢違慢，自應合行勘責。即事乾急速，不容留滯，即乞宣付入內內侍省相度事體緩急，須即施行者，具錄宣旨報下所司，所冀出納有常，上下得體。

這一建議的主旨，即對政務分層分流，減少君主直接傳宣有司的政務數量。首先區分政務性質，將其分為由二府、諸司分別處置之要務與尋常“細務”。若為細務，則先傳宣二府，二府再以劄子下諸司執行；若“事乾急速，不容留滯”，則先由入內內侍省“相度事體緩急”，確為急務，方錄宣旨下三司。根據上述建議，則三司直接承受君主內降指揮之政務將大幅減少，決策、執行一體化程度削弱；而宰相取旨範圍得以擴大，三司受宰相指揮情況增多，其“有司”性質愈發明顯。張方平的這一提議，當時似乎並未被采納。但二府介入內降指揮，似乎已是大勢所趨。熙寧七年（1074年）三月，因臣僚、行人多言市易務之弊，神宗命三司使曾布與呂惠卿“根究市易事”。由於曾布懷疑提舉市易務呂嘉問命吏人藏匿更改案牘文账，故進奏請求“出榜以厚賞募告者”。經神宗批準並用禦寶，曾布遂“榜嘉問所居”。王安石自呂惠卿處得知此事，並為其慫恿，有心袒護呂嘉問，故“欲夜收張榜”，雖終因榜上有禦寶而罷，但仍指責曾布，稱“承內降當申中書覆奏取旨，乃擅出榜”，欲調查治罪。對此，神宗欲“特釋”曾布罪，但曾布堅稱，“三司奏請禦批，例不覆奏”，故自身“無罪可放”。換言之，倘若君主未曾親批狀並用禦寶，則三司必須複奏，經宰相確認，方可施行。由此觀之，宰相對內降指揮三司的乾預已然制度化，不過其方式與張方平之建議不同，並非在指令下三司之前參與決策，而是剝奪了三司對內降直接複奏之權，以便對內降之內容加以審核。

學者在討論北宋中樞政務運作時，視角一般集中於君主與二府。但通過上述研究，說明三司在國家政務運行中具有特殊地位。一方面，其為二府之下“有司”，須奉行宰執指揮；但另一方面，三司又可通過多種渠道，不經由二府直接奉行聖旨。三司之所以具有如此地位，大約因其自五代藩鎮財使發展而來，在政務執行中，其與君主決策關係較為直接，具有使職之特點。這一局面的長期持續，當同北宋皇權運作中君主力圖保持多元出令途徑的努力有關，反映了北宋中樞權力格局的日常狀態。關於此點，須另文討論。

三

余論

文獻中“宰相主民”“三司主財”這類“權力分立”說，多系宋人之大略歸納，並非對制度全面、準確的描述。相比之下，北宋中期任職三司的官員，如田況、張方平等，往往基於自身經驗與責任壓力，強調宰相既總軍國大計，二府“共司邦計之出入”，理應加強對“國用”的知情權，而三司職掌，當以“常程庶務”為主。以上兩種說法，一方面反映了宋人基於不同立場對於三司角色所做的不同定位，另一方面也反映出三司與宰相權力、能力間存在落差，定位二者關係，側重不同，結論自然各異。

事實上，在實際政務運行中，三司多須報請宰相決策，奉行指揮，方得行遣。尤其在涉及軍國大計決策中，即使與財政相關，宰相仍居主導地位，三司作為宰相決策的輔助機構，與其余諸司並無太大區別。從這一角度看，三司難以被歸入中樞最高決策層的行列，而是奉行宰相決策指令的“有司”。雖然三司政務範圍較他司更廣，參與謀議的機會相對較多，但就決策層次而言，並不能改變其作為“有司”的本質。

但就與君主的關係而言，除二府宰執外，三司系少數具有穩定面奏取旨渠道之“有司”，可就本司相關政務乃至軍國要務，與君主進行較充分的討論，並經君主裁斷，直接取旨行下。如果說，相對於依據宰執決策指令執行相關政務的“有司”，“使職”在政務運作中的特點，體現為決策、執行一體化以及奉行君主命令的直接性，那麽三司在國家財務行政中，當兼具奉行宰執指令之“有司”與直接聽命於君主之“使職”的雙重特點。

如吳麗娛所述，在元和年間，財政三司已由直屬君主之使職逐漸轉向宰相領導下的中央職官系統。北宋三司在政務運作中，兼具“有司”“使職”的複合性特點，或與其自五代藩鎮使職機構演進而來有關。唐後期，度支、鹽鐵轉運、戶部三使一度由宰相兼領，成為宰相統屬下的理財使職機構。但五代中央財政使職，不論建昌宮使、租庸使，抑或三司使，就行政統屬關係而言，均不隸屬於當時權力萎縮的宰相，宰相也極少身兼財政使職；就政務決策、執行流程而言，此類財政使職，多直接聽命於君主及崇政使、樞密使等中樞內職。相比於五代君主多以崇政使、樞密使等內臣使職為中樞決策的主要輔助者，北宋初期宰相在政務決策中的重要性有所提高，但三司直達君主的“使職”色彩仍長期維持，並直接體現在長官身份等方面。北宋建隆至淳化年間，多以與君主人際關係親近的“故舊僚屬”充任三司長官，宋初朝儀班會中，三司系統官員也多列於內職班位。與此同時，三司“有司”的性質也並未消失。自後唐租庸司起，在某些政務處置中，即須奉行中書門下決策。如同光三年（925年）閏十二月，朝廷應禮部尚書李琪“兩稅不以折納為事，不以紐配為名，止以正稅加納”的建議下詔：“本朝征科，唯有兩稅，至於折紐，比不施為。宜依李琪所論，應逐稅合納錢物、斛鬥及鹽錢等，宜令租庸司指揮，並準元征，本色輸納，不得更改。若有移改，須具事由聞奏。請下中書門下商量，別候敕旨。”可見對於兩稅折科等事，三司不得直接施行，而須進奏後，奉行中書門下決策指令。

三司的上述特點之所以能長期保持，應與北宋前期君主權力運作方式有關。真宗、仁宗二朝，通過制定法規，完善決策流程，君主獨斷政務的範圍有所縮小，分解了部分政務的處置權。但這一變化，並不意味著君主政務裁決權的削弱。就君主而言，雖然隨著政務增多，其必須對政務處理進行分流，但在裁決及指令下達過程中仍力圖保持主導地位；而這種主導性，很大程度上即表現為對政令下達渠道與對象的機動選擇權。從這一意義上看，君主保持三司兼具“有司”與“使職”的特性，即可根據不同事由、目的，或將政務直接下三司、二府商議並執行，或下二府商議後轉達三司處理，體現了君主出令的多元選擇，也反映了君主對三司相關政務處置主導權的掌控。此外，在政務決策過程中，三司與二府的關係頗為微妙：雖然三司多根據二府指示參議政務，君主也將三司奏議下二府定奪，但對三司與二府宰執直接溝通政務，君主常常加以限制。如熙寧十年六月，侍禦史知雜事蔡確攻訐權三司使沈括，即稱其就改役法事與宰臣吳充私下溝通，“以白劄子詣吳充陳說免役事，謂可變法令，輕役依舊輪差”，終使沈括罷職。“於執政處陰獻其說”既被作為問罪依據，這也從一個側面反映出在政務決策、執行的過程中，君主面對不同行政主體，力圖維持以自身為中心的單線聯繫，對三司與宰執間的溝通渠道則多有限制。

三司兼具“有司”與“使職”雙重特點，也導致政務運作中其與宰執互動不盡順暢。三司作為“有司”，本應奉行宰相指揮，當其不經宰相，直接承受君主詔旨，難免政出多門。此外，宰相雖為中央財務行政的最高決策層，擁有較三司更高的政務裁決權，但在熙寧新法增收苗、役等錢之前，其既無直接掌控的合法財源，無法及時有效地供應政事所需，又未配置專門的文账處理機構與人員，難以充分掌握、利用財政決策所必須的財務數據。換言之，作為政務裁決者，宰相較之於三司，其理財的權、能存在落差，這在相當程度上影響了決策的合理性。欲明此點，須對三司影響宰相決策之途徑及其搜集、分析財務數據的具體機制加以考察，筆者將另文詳述，此不贅言。

End

作者為中國人民大學歷史學院講師；

原文載《史學月刊》2019年第1期，注釋從略。

轉自：宋史研究資訊

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