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退地不再是進城落戶條件:就該保護農民承包權益

2018年12月5日書城內上架的《土地管理法》。 圖片來源:視覺中國

2018年底,兩個關於土地制度的重要改革悄然頒布。論者不多,不代表改革不重大。不誇張地說,這是改革開放後農村土地制度最大的一次調整。

土地成為法律上的“資本”

第一個改革是2018年12月23日提交全國人大常委會的《土地管理法》修正草案。草案規定,“非農建設用地”不再必須先國有化。這是個重大的改變。

也就是說,將來城市化擴張到郊區農村,建設公共設施或商業開發,或農村土地旅遊開發,集體土地可以“直接入市”,而不是先由國家徵收。這項改革最大的價值是,城市資本可以直接進入農村,和農民對話,開發農村資源。農民參與市場博弈,享受更多城市化福利。

“建案住宅建設”仍然是禁區,小產權房“轉正”依然希望渺茫,但這項改革也具有重大價值。城市周邊非耕種的集體土地,它們參與城市化將更直接。

第二項改革是2018年12月29日,全國人大常委會表決通過《農村土地承包法》修正案,並於2019年1月1日施行。此次修法最重要的內容,是在原有集體土地所有權、土地承包經營權“兩權”外,創設了一個新的“土地經營權”--也就是近幾年農村土地改革熱門的“三權分置”。

過去學術界和媒體談“土地經營權”,單指農民承包集體土地獲得的經營權利。此次新法強調“土地經營權”,是一種法律上的創設。農民可以在農村集體內流轉經營權;也可以將經營權出租(轉包)、入股或以其他方式流轉給他人。“土地經營權”被提高到物權的高度,農民擁有更多話語權。

兩場看似在不同領域的改革,都涉及一個共同的話題:農村土地“入市流轉”。前者更多發生在城市周邊,後者影響範圍更廣,內容也更豐富。農民將從土地上獲得更多權利。

當土地成為法律上的“資本”,農民通過土地出租、抵押、入股,可以獲取資金,有利於發展生產,改善生活。擅長農業生產的部門和個人,通過經營權流轉,可實現生產集中,規模經營。

可以想見,隨著改革的深入,沉睡的農村資本和低效的勞動生產方式,都會大幅度改善。這正是深化土地改革,促進要素流轉的積極意義。

未來農村土地將實現真正的自由流轉

很多人擔心,土地經營權流轉,尤其向集體外流轉,是否會造成集體資產流失,農民土地被侵吞呢?這種廣泛的擔心正是改革長期的阻礙。

事實上,只有土地流轉不暢,外界才要通過征地和收買村集體獲取土地。這時候,農民沒有發言權,他們利益更難保障。因此,不能用制度將農民鎖死在土地上,限制他們的財產權利。

此次農村土地承包改革還有一大亮點:“國家保護進城農戶的土地承包經營權。不得以退出土地承包經營權作為農戶進城落戶的條件。”過去“人走地退”的承包模式名存實亡,農民進城不必再擔心失去土地,這有利於城市化的進一步發展。進城後富裕起來的農民或企業家,可以在農村集體土地建造別墅,改善生活。這將大大有利於農村面貌的改善。

去年底開始的這兩場土地改革,其實醞釀多年,並在全國許多縣市農村有實驗點。現在全面推行,證明實驗效果顯著,一些所謂社會問題只是過慮。

儘管農民的選擇和自由權,還受到很大限制。不過農村土地制度的長期輪廓,已經浮出水面。

國家所有權和集體所有權之下,是農民的承包經營權。承包經營權長期穩定(第一輪承包到期之後,再延期30年),農民可以再將承包的土地流轉出去,獲取收益。未來的改革,將是解除各種各樣限制,使流轉更加自由,權利保障更充分。

未來,村集體名義擁有土地所有權,可依法收回(有償徵收),實際運作中,承包土地的農民可以自由“處置”土地--集體以外人員登記後,也享有一切承包權益。通過這種方式,實現中國農村真正的土地自由流轉。

陳興傑(媒體人)

編輯 李冰冰 校對 郭利琴

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