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騰出一個新首都

(圖片來源:全景視覺)

經濟觀察報 記者 宋馥李 程海瑞首都功能核心區的重組和再造,從2019年開始,進入了一個全新的階段:一系列事關重組的政策措施,料會密集頒布。

近日,北京市規劃和自然資源委編制了《北京歷史文化街區風貌保護與更新設計導則》(以下簡稱《導則》),在北京規自委網站上公示。

1月份,北京市級行政中心告別核心區,正式遷入城市副中心。首都功能核心區與城市副中心、雄安新區“一核兩翼”城市新骨架的建設進入新階段。

日前結束的北京市兩會釋放消息:屬於首都功能核心區的北京市東城區、西城區將不再分別編制控制性詳細規劃。統一編制的首都功能核心區控規,將從保障首都政務功能的角度上加強統籌,進行規劃安排,中軸線申遺、重要點位的騰退提升等內容都將納入規劃當中。

按照計劃,今年上半年將形成階段性成果,為首都功能核心區描繪出新的藍圖。

北京老城內的歷史文化街區,傳統上以居住為主,《導則》強調了對這一功能構成的延續,在避免過度商業化的同時,確保合理生活服務功能的保留和提升,並強調關注街區改善、更新工作中的風貌控制,內容非常全面、細致。

那麽,未來的首都,將呈現什麽樣的樣貌?首都功能核心區面臨什麽樣的歷史變遷?針對這些問題,經濟觀察報專訪了首提中央政務區概念的全國政協委員、北京國際城市發展研究院院長連玉明。

老城重組

經濟觀察報:雖然“中央政務區”這一概念至今並未明確,但似乎隨著北京市政府的搬遷,已經提上了議事日程。您很早便提出了這一概念,並一直積極建言。那麽在您看來,這個特殊的功能區域,是否已經接近落地?

連玉明:中央政務區是一個學術概念,未來這一區域究竟如何命名,或許還有多種可能性,但肯定不會叫“中央政務區”,或許也不叫“首都功能核心區”。

就其空間範圍來說,北京市規自委牽頭東城區、西城區政府聯合編制核心區控規,意味著這一區域的輪廓或雛形,已經基本清晰。

需要說明的是,我們要建立的中央政務區不是像美國華盛頓特區、澳大利亞堪培拉特區那樣的首都特區,那是聯邦製國家的體制,首都特區的行政設置不符合中國行政區劃設置的法理基礎,會給京津冀區域本來就比較複雜的行政協調,增加更大的難度。

建立中央政務區的正確路徑,應該是進一步推進北京中心城區老城重組,也就是實施東西城合並,建立專門服務於中央和國家的北京政區中心區,成為一個以服務為主導功能的核心區域。

經濟觀察報:在您看來,推進這樣的中央政務區建設,為什麽一定要實施東西城合並?

連玉明:隨著北京市級行政功能逐步疏解,東西城功能高度重合,分設兩區,本身就面臨著重複建設和重複投入的問題。按照《北京市城市總體規劃(2004-2020)》,東城區是北京市政治中心的主要載體,西城區是國家政治中心的主要載體,這是兩區仍然單獨設區的一個重要依據。

但是,現在北京市政府已經搬遷,北京市政治中心這個職能已經不在了,兩區在政治功能上幾乎完全一致,再單獨設區,已經意義不大了。

另外,從歷史文化名城保護的角度來看,分設兩區不利於整體規劃和老城整體保護。北京市40片歷史文化保護區分屬東西兩個城區,特別是中軸線作為世界性的歷史文化遺產,是一個整體。儘管兩個區都對老城有保護規劃,但分設兩區的行政體制,還是會對老城保護的整體性造成影響和製約。

還有,分設兩區也使得北京城市空間結構難以得到真正優化,資源無法在更大範圍內優化配置。

經濟觀察報:那您覺得這種重組在時序上應該如何推進?

連玉明:我個人覺得應該探索“三步走”方案。第一步,我把它叫做功能重組,重在推動老城整體保護。就是將北京城市總體規劃確定的62.5平方公里老城進行功能重組,成立老城保護發展委員會,確保首都功能核心區穩定有序。第二步,我把它叫做功能合並,在老城功能重組的基礎上,啟動東、西城行政區劃合並,逐步推進62.5平方公里的老城功能區向合並後的92.5平方公里行政區擴展。第三步,我把它叫做功能優化,條件成熟時,在北京中心城區,包括東、西城和朝、海、豐、石的範圍內,進行行政區域調整,進一步優化中央政務區的空間結構、核心功能以及管理體制,實現真正意義上的中央政務區。

三大功能

經濟觀察報:就這樣一個中央政務區來說,未來它將承載什麽樣的功能?

連玉明:這個區域首要的功能是強化中央政務服務,實際上還是緊緊圍繞首都戰略定位來展開。即:政治中心、文化中心、國際交往中心和科技創新中心,這四個中心的定位,最重要、最核心的就是政治中心。這也是北京市委市政府四套班子搬到了副中心之後,反覆強調服務的重點仍然在主城區的最主要原因。

這個區域的第二個功能,就是歷史文化名城的保護功能,北京老城整體保護具有很強的代表性、指向性,對全國歷史文化名城保護具有示範和表率的作用。這個地區不能再拆了、不能再佔了、不能再建了。要通過保護,加大對長期佔用的王府、四合院等的騰退力度,為重大國事活動騰出空間,這實際也是對中央政務功能的保障。

第三個功能是城市治理的功能,即探索超大城市治理模式,北京的城市核心區人口密集、商業設施密集,歷史古跡密集,重要活動密集,國際旅遊密集,這樣的城市到底怎麽治理?仍然需要進一步探索。未來的中央政務區,要進一步提升精治、共治、法治治理水準。必須建立一個高效的行政體系,一個完善的服務保障體系。

我認為,未來的中央政務區,姑且這麽來稱呼,一共就這三大功能。它沒有經濟功能,但沒有經濟功能不等於沒有經濟,因為金融街也在這兒,它也是中央政務的一個重要領域,中央金融管理本身也是政治中心的重要功能。那麽在這片區域產生的稅收也好、經濟活動也好,實際上都是附加的。

經濟觀察報:未來的中央政務區,既然是為服務保障中央政務而服務,那應該是中央政府直接管轄?還是北京市來管轄?

連玉明:從中央政務區的服務定位來講,我認為還是應該北京管。但北京管的同時,要建立一個首都體制,即借鑒“首都規劃建設委員會”這一協調機制的機構設置和運行模式,聯合轄區中央和國家機關、駐京部門、北京市委市政府共建中央政務區管理委員會,並提升管理層級和賦予更大的管理權限。也就是說對首都這個區域的管理,應該是一個級別很高的協調機制。

減量發展

經濟觀察報:如果設立這樣一個中央政務區,必然要建立一個相應的財政體制,您認為這個體制應該是怎樣的?

連玉明:既然這個區域的主要功能是中央政務的服務保障,那麽當然應該有相應的財政體制,我叫做首都財政機制。具體說,就是弱化這一區域的經濟功能,取消GDP、財政收入等經濟指標考核,加大中央轉移支付,實施收支“兩條線”預算管理。根據這個區域的財政支出情況,核定財政支出基數,編制這一區域的財政預算。

這樣,財政支出專項用於城市管理、環境建設、社會治理、改善民生、維護穩定以及歷史文化名城保護。沒有了經濟考核指標,收入全部上交中央財政,再通過中央轉移支付,交給北京市政府,用於該區域的各項支出。

經濟觀察報:根據目前的信息來看,這一區域未來的重點工作是騰退和提升,即減量化發展,您怎麽評價這個歷史性轉變,對於這一區域來說,意味著什麽?

連玉明:實際上,減量發展,不僅僅是北京的問題,也是中國未來城市發展的風向標。北京的高質量發展首先是減量發展,這個說起來很好理解,實際上做起來很難,因為我們轉變增量發展的思維並不容易。這麽多年來,我們的城市管理者,慣性思維一直是做增量,甚至是用做增量的手段去做減量。

比如說老城保護中的騰退問題,當前最突出的問題是定位不準,體制不順,區劃分割,力量分散,政出多門,特別是保護功能弱化,管理權限不夠。一些企事業部門,對老城區的四合院長期佔用,這都更應該加大騰退力度。

當然,保護並不等於圈起來不用,而是在保護中深化、延伸,逐步恢復歷史景觀的空間秩序,對平房區進行保護更新和活化利用,為國事外交活動提供更多更優美的環境和有文化品位的場所,這個都跟中央的政務工作密切相關。

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