據新華社消息，12月23日提請全國人大常委會審議的土地管理法、城市房地產管理法修正案草案，刪去了現行土地管理法關於從事非農業建設使用土地的，必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地的規定。
一石激起千層浪，小產權房可以轉正言論甚囂塵上，對房地產市場的影響也成為焦點。
不過這次修正範圍僅限於為集體經營性建設用地入市掃清障礙：對土地利用總體規劃確定為工業、商業等經營性用途，並經依法登記的集體建設用地，允許土地所有權人通過出讓、出租等方式交由部門或者個人使用。
另外，集體經營性建設用地入市被嚴格限制在非住宅用地領域，此前試點地區也是這樣。
儘管如此掃清集體經營性建設用地入市的法律障礙，仍將產生巨大影響。
在業內看來，上述修正案草案的有關內容是積極探索和推動農村土地改革的最重要理論成果和法治成果，也無異於給農村土地改革下了一場“及時雨”，讓全體農民和全社會各界對農村土改充滿了期待。
“修改內容是對已有實踐的追認”
“其實此次內容的修訂並沒有特別大的創新，只是對已經有的實踐行為的‘追認’。”社科院農村發展研究所研究員黨國英指出，在長三角、珠三角等地區，隨著鄉鎮企業的發展，建設工廠需要土地，在這些地區大量的非農建設用地早已實現了不再“必須國有”。
這一修改將帶來哪些影響？
黨國英表示，首先帶來的積極影響是，可以使得進行土地“交易”的雙方的關係更規範。“比如說，招商引資過來的企業和土地的集體主人或者使用土地人，兩者更容易簽訂有效嚴肅的契約。”
農民能否享受到更大的改革紅利？
事實上，集體經營性建設用地入市在2015年2月就已有試點，當時北京大興等33縣(市、區)被國土資源部確定為試點地區。
“在正式承認非農建設用地將不再‘必須國有’之後，估計局部地區的土地價格會有所上升，這樣農民可以多分一點土地的收益。但實際情況，並不好判斷。”黨國英解釋，在此前一些所謂的不合法的集體土地用到了建設，或者說非農建設被使用後獲得的收益並未分給國家，而在現在的改革試點中，土地的收益部分需要分給國家一部分。“政策的變化到底能夠給農民增加多少資金，不好說。”
黨國英補充，目前非農建設用地被承認不再“必須國有”，但從試點地區看，它未被允許用於房地產開發和建設。這就使一些試點部門的集體積極性不高。
“過去，地方政府佔據了更多的土地收益，而農民與農村集體的土地收益較低。”中原地產首席分析師張大偉認為，農村集體土地所有權、承包權、經營權三權分置是農村改革的一大步，賦予了農民和農村集體土地的更多權益。這項改革將給廣大農村以及城鄉接合部地區帶來較大影響，尤其是一二線城市和部分三四線城市，城市供地市場將被打開，會對工業用地、旅遊用地等產生影響。如果未來改革擴展到住宅用地，影響更大。
哪些集體建設用地可入市
集體經營性建設用地入市法律障礙有望掃除，無關小產權房“轉正”。
在此次土地管理法、城市房地產管理法修正案草案中，刪去了現行土地管理法“關於從事非農業建設使用土地的，必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地”的規定。
不過修正範圍僅限於集體經營性建設用地。
目前，我國農村集體建設用地分為三大類：宅基地、公益性公共設施用地和集體經營性建設用地。若從農村來說，此次可直接入市的是集體經營性建設用地，它與宅基地、農村公益性公共設施用地的概念完全不同。
易居研究院智庫中心研究總監嚴躍進進一步解釋稱，這次改革的建設用地只是其中的一部分，即經營性用途，比如工業、商業，還可以擴展為辦公等，但沒有涉及宅基地的居住類用途，農業用地、耕地、林地等也不在改革的範圍之內。很多人誤認為小產權有了轉正的機會。事實上，小產權用地一般屬於宅基地，不在此次直接入市範圍之內，加上本身違法，更不會有轉正的機會。
由於集體經營性用地入市不涉及農村宅基地，不能解決建案用地不足的問題，也不會對住宅市場產生衝擊。中原地產首席分析師張大偉稱，目前，住宅類土地國有化仍是中國房地產市場發展的基礎，而且5-10年內不會變。
即便適用範圍有限，但是一旦上述法律落地，集體經營性建設用地入市的通道就此打開，目前，集體經營性建設用地入市是要通過征地等方式，進行土地“國有化”才可以進行公開出讓。而未來，農村集體經營性建設用地將與國有土地同等入市、同權同價。
“約束解除後，此類土地的交易活躍度勢必增強。”嚴躍進認為，可以理解成政策放寬，即降低了農村集體經營性建設用地的入市門檻。實際上在2018年年初，全國國土資源工作會議就提出，將改變政府作為居住用地唯一供應者。當時討論的內容集中在新增的供給者會是誰？最終焦點轉向了農村集體經濟組織和村委會。所以這次修正案草案和年初全國國土資源工作會議的內容是有關聯的，這也是中國用地制度的重大變革和創新，是在掃清集體經營性建設用地入市的法律障礙。
如何入市
修正案草案提到可以“出讓”和“出租”，而招拍掛成試點中常用形式。
事實上，集體經營性建設用地入市在2015年2月就已有試點，當時北京大興等33縣(市、區)被國土資源部確定為試點地區。2016年1月，北京讚比西房地產公司以8.05億元競得北京第一宗通過招拍掛形式出讓的集體經營性建設用地。
據國務院12月23日提請十三屆全國人大常委會第七次會議審議的關於農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點情況的總結報告顯示，自改革試點以來，33個試點縣(市、區)已按新辦法實施征地1275宗、18萬畝。
上述報告對試點成果給予了肯定，認為其將集體經營性建設用地入市，實現了城鄉土地平等入市、公平競爭。同時增加農民土地財產收入、增強農村產業發展用地保障能力等。
修正案草案提到集體經營性建設用地可以“出讓”和“出租”，而且交易對象包括部門和個人。但沒有明確是否需要通過公開的土地市場進行，從目前北京試點的部分集體經營性建設用地入市來看，大多採用公開招拍掛市場出讓。嚴躍進認為，這或許暗示著未來集體經營性建設用地有兩種交易模式：一是通過有形的農村土地或者產權交易市場，進行出讓和出租。二是通過各類合約簽訂及非公開等方式，直接轉讓。
嚴躍進認為，就集體經營性建設用地入市方式而言，無論哪種模式，“直接出讓的方式使得征地的成本和環節減少，降低了土地的基準價格。”
對樓市有何影響
多地試點集體經營性建設用地建設租賃住房，對衝高房價。
由於集體經營性建設用地入市被嚴格限制在非住宅用地領域，從試點來看，僅有租賃用房適用。“此舉將為租賃市場提供更為充足的用地。可以抑製房價上漲的態勢，對衝高房價。”嚴躍進認為。
作為集體建設用地建設租賃住房試點城市，北京目前已經確定了39個集體土地租賃住房項目，建設用地約203公頃，總建設面積約321萬平方米。
今年以來，北京至少已有10個集體用地建設租賃房項目獲批。甚至在融資方面獲得大力支持，5月9日，北京公布首批四家銀行關於集體土地建設租賃住房貸款的融資方案。貸款期限最長可達25-30年並可靈活還款，貸款金額最高可達項目總投資的80%。四家銀行未來5年提供的融資總額度超過2200億元。
集體經營性建設用地入市是建立樓市長效機制的重要一環。“一方面控制了開發成本，另一方面也為企業創造了加速擴張的機會。”合碩機構首席分析師郭毅認為，這對提前布局經營性產業、儲備豐富行業資源、具備成熟運營經驗的房企是一大利好。受此影響，未來在長租公寓、商業辦公、文旅度假，以及休閑康養等領域，還將吸引眾多資本進入。
不過，郭毅表示，集體土地只能用於工業、商業用途，雖然土地成本可控，但以運營實現回報，一次性投入高、回報周期長、利潤率偏低的短板依然存在。因此，要麽擁有雄厚資金實力，不算短期經濟账的企業，要麽有能力在流轉方式上進行創新，在政策框架內改變目前盈利模式的企業，才有“跑馬圈地”的實力。
專家建議
土地用途管理該嚴格的要嚴格
如果此次有關內容的修改在人大獲得通過，是否有需要注意防範或者規避的地方？
中央黨校國際戰略研究院副院長周天勇認為，未來有幾點需要注意。
第一，要建立民主製約機制，防止部分村幹部把地給賣了，村民都不知道。“可以把土地的股權劃分給每個農民，包括宅基地、耕地以外的其他林地、園地，以及其他建設用地，股權平均分到農民的手裡。”周天勇說，要做到產權清晰。
第二，土地市場開放以後，既要鼓勵資本下鄉，也要防止資本炒地。要小心資本低價拿地、高價倒賣，而不是進入農村第一、二和三產業。“比如說，可能有的資本下鄉收了一大片的土地，但是它既不建農場，也不建工程，一直在那裡閑著，囤地漲價，對於這樣的例子要頒布有明確的規定，予以抑製。”周天勇說，要防止資本把地價炒高，否則會導致農村的地價和租價上漲，導致成本過高，最後農村的農業、工業、商業都發展不起來。
第三，要對土地進行規劃管理、用途管制，要根據政府的規劃來出售土地。
他提出，建設用地入市並不是入到政府壟斷的賣地市場上，否則又把地價推高了。“要建立城鄉統一競爭性的市場，一個撮合的平台，想要購買和出售土地的人均進行統一登記。在符合政府規劃和用途的條件後，供求雙方在平台上自動撮合，由競爭性的市場來決定土地資源的配置。”周天勇說。
此外，他還建議，在土地管制上，不同的土地政府應該徵收不同的稅收。“應該按照市場的價格、不同的地段徵收不同的稅，防止釘子戶漫天要價，或者一夜暴富，同時形成土地收入在農村農民中公平分配的原則。”周天勇說。
黨國英提出，需要注意三點：一是配套改革舉措要跟上。例如，土地規劃管理體制改革要跟上，今後的土地用途管理該嚴格的要嚴格，該發揮市場作用的，政府就乾脆放手。二是要頒布合理的針對居民家庭的不動產稅。豪宅大院可以有，但一定要承擔很高的納稅額，不能像現在一樣，有人實際上用好多畝土地給自己蓋了莊園，一分錢的稅也不交。三是建立農業保護區，同時配套對保護區內的農民的補償，不要一窩蜂放開所有村莊的建設用地交易。
新京報記者 侯潤芳 袁秀麗 編輯 嶽彩周 徐超 校對 賈寧
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