文/張馨予
從10多年前起，楊海軍就已經明白腳下這塊自己最熟悉不過的土地已經發生了變化：玉米和大豆的根系在地裡都扎不深，長出的苗像瘦弱的病人，面色發黃；大雨過後，雨水幾乎不往土裡滲，遠遠望去是一片淺塘；種植大豆，即便一畝地用50斤化肥，也不及父親年輕時用更少的化肥產量高。
楊海軍是黑龍江省海倫市前進鄉勝利村的種植大戶，他所在的農民合作社有600多畝地，地裡的土壤擁有厚厚的黑色表層，是世界上最肥沃的土壤類型之一。
楊海軍知道，黑土地在退化。
東北黑土地主要包括黑龍江省、吉林省、遼寧省和內蒙古自治區東部的部分地區，耕地面積5.38億畝，糧食產量佔全國總量的四分之一，是中國最重要的商品糧基地，被比作是維護國家糧食安全的“壓艙石”。
中國科學院東北地理與農業生態研究所（以下簡稱“中科院東北地理所”）研究員張興義告訴《中國新聞周刊》，東北黑土地的耕地，仍呈退化發展的趨勢。根據中科院海倫農業生態試驗站的長期定位試驗，東北黑土地的糧食生產能力較開墾前已經下降了20％。
現在，對黑土地的保護已經成為國家層面的共識。除東北各地正通過采取工程、農藝、生物等措施減緩黑土地的退化、讓土地重新變得肥沃外，一部黑土地保護法的製訂也在緊鑼密鼓推進中。2022年4月，黑土地保護法草案提交全國人大常委會會議二次審議。草案二審稿突出了黑土地對糧食安全的保障作用，增加規定，黑土地應當用於糧食和油料作物、糖料作物、蔬菜等農產品生產；劃入永久基本農田的黑土地應當重點用於糧食生產。草案二審稿還規定，盜挖、濫挖黑土的，依照土地管理等有關法律法規的規定從重處罰。
2022年6月10日至13日，中共中央政治局常委、全國人大常委會委員長栗戰書率全國人大常委會執法檢查組在黑龍江檢查環境保護法實施情況，同時也就黑土地保護立法進行調研。栗戰書說，黑土地是大自然賦予人類的寶貴禮物。保護好黑土地，事關國家糧食安全、生態安全，事關中華民族永續發展。要落實政府、農業生產經營者、社會各方面的保護責任，確保黑土地總量不減少、功能不退化、質量有提升、產能可持續，切實保護好黑土地這個“耕地中的大熊貓”。
這場黑土地保衛戰，關乎億萬國人手中的飯碗。
變薄、變瘦、變硬的黑土地
1988年秋季，沈陽農業大學土地與環境學院院長汪景寬剛剛畢業，留校任教，在“土壤調查與製圖”的課堂上講解全國乃至全世界土壤的類型和特點。他重視講解東北的土壤，其中最有名的是黑土。東北的冬季漫長且寒冷，微生物活動受限，土壤有機質積累大於分解，形成了深厚且肥沃的黑土層。
現在，當農民、學術界和政府部門提到“東北黑土地”時，所指的是涵蓋黑土、黑鈣土、草甸土、白漿土、暗棕壤和棕壤等6種土壤類型的黑土區，面積109萬平方千米。而在2000年以後，東北黑土地的退化逐漸成為了學術界的共識。
土壤的“退化”是一個綜合概念，體現在多個方面，黑土層厚度的下降，或者說“變薄”，是黑土地退化的重要表象。
黑龍江八一農墾大學原教授張之一曾參與了黑龍江省第一次、第二次土壤普查，他在總結第二次土壤普查中非耕地黑土數據後，分析稱，未開墾之前的黑土層平均厚度為50厘米，而現為30多厘米，這意味著墾殖後的黑土大幅變薄了。
水土流失是導致黑土層變薄的重要原因。據中國水土保持公報2019年數據，東北黑土地水土流失面積達到21.87萬平方公里，佔黑土地總面積的20.11％。水土流失主要來自於3 °～15 °坡耕地，佔水土流失總面積的46.39％，其中60％以上的旱作農田發生了水土流失的問題，黑土層正以年均0.1～0.5厘米的速度剝蝕流失。
張興義說，在東北黑土區，典型的地貌是漫川漫崗，坡緩坡長，農耕則多為順坡、斜坡壟作。與此同時，東北黑土區的降水多以暴雨形式集中在6月至9月，夏季集中降雨後，雨水往往匯集到壟溝，徑流沿壟向衝刷表土，造成水土流失。
張興義參與了全國水土流失動態監測與公告項目，他對《中國新聞周刊》說，東北黑土地的水土流失絕大多數發生在坡耕地，坡的中部和坡的上部土壤被剝離，絕大部分沉積在了坡腳，坡面的黑土層變薄了，坡腳的肥沃黑土也會被掩埋，導致坡耕地土壤質量下降，生產力降低。
張興義及其團隊的研究顯示，黑土質量的快速下降，加上坡耕地地表徑流損失所導致的水分脅迫作用，已經導致東北黑土地的糧食產能喪失10％左右。
溝道侵蝕是水土流失的另一種表現形式，外觀看起來就像是耕地中的一道道傷痕。研究黑土水土保持以來，張興義常去東北各地調查溝道侵蝕的情況，但每次開車經過一些大侵蝕溝，他還是不太敢開，“有的侵蝕溝邊緣10多米高，像一個大懸崖，在侵蝕溝邊站著都恐高。”去各地調研時，張興義總和七八十歲的當地人聊天，他們總有類似的表述：幾十年前，村裡有一條小溝，一步就能跨過去，但現在，小溝已經成了十幾米寬的大溝，再也跨不過去。
溝道侵蝕一旦發生，溝道中就不能種莊稼了，耕地被切割得支離破碎，一塊地變成了幾塊地。張興義說，東北農業以機械化耕作為主，而溝道侵蝕阻礙了機耕作業，“耕地是破碎的，還怎麽發展現代農業？”
在東北黑土地，侵蝕溝的數量正在迅速增加。2021年，水利部在東北黑土區組織了侵蝕溝調查，據調查，目前東北黑土地的侵蝕溝數量已經達到60萬條，僅次於黃土高原，耕地中的侵蝕溝則有49.5萬條，損毀耕地超過500萬畝，相當於47萬個足球場的面積。而在49.5萬條耕地中的侵蝕溝中，九成左右是發展溝，長度還在增加，面積還在擴大，溝底仍在加深。
除了水蝕，風蝕對於東北黑土地農田土壤變薄也有重要影響，其主要發生在乾旱的東北黑土區西部。根據中國科學院2021年發布的《東北黑土地白皮書》，東北黑土區受風蝕影響的面積約佔黑土地面積的11.1％，年均風蝕厚度0.5～1.0毫米，佔總侵蝕量的20％～30％。
松原市乾安縣丙字村位於吉林省西北部，近30年多次發生旱災。丙字村原第一書記藺向志對《中國新聞周刊》說，每年播種時村裡常刮大風，風大了就得種兩茬或三茬，前一天剛播的種，第二天可能就被風刮了出來。出苗時，大風常把苗連根拔起。
藺向志是在2015年來到丙字村的，聽村裡的老人說，早些年地裡黑土層還算厚的，種地都不用下化肥，但他到丙字村時，一些農田已經沒有黑土層，有些農田只剩下10多厘米的黑土層，“這在村子裡就已經算厚了。”
黑土地退化的另一典型表象，是土壤肥力下降，即“黑土地變瘦”，而這主要是由於土壤有機質的下降。有機質是土壤質量的一個重要指標，因為黑土地肥沃的核心就是具有深厚的黑土層，以及土壤中富含有機質。直觀來看，有機質含量越高，土壤越黑，有機質一旦顯著下降，黑土層的顏色就變淺了，看起來沒那麽“有營養”了。
根據《東北黑土地白皮書》，近60年，黑土耕作層土壤有機質含量下降了三分之一，部分地區下降了50％。
東北黑土地有機質含量的大幅度降低，是以東北黑土地被大面積開墾為分界線的。1949~1960年，以大型國營農場為主體，大規模開發北大荒，黑土地農業進入快速發展期，土壤有機質含量也在隨後幾十年裡迅速下降。
黑土開墾後，土壤有機質含量並不是平穩下降的，而是剛開墾時迅速下降，一段時間後進入相對穩定期。《東北黑土地白皮書》顯示，黑土地開墾最初20年，有機質含量下降約30％，40年後下降50％左右，70至80年後下降65％左右，此後黑土有機質下降緩慢。
墾殖一段時間後的黑土地也在明顯變硬。種植大戶楊海軍說，幾十年來，自己種地前都是旋耕整地，旋耕的深度不太深，基本是10多厘米，久而久之，旋耕土壤的交界處越來越硬，後來聽專家說才知道，這就是形成了犁底層。
在東北黑土區，經過長時間耕作，尤其是機械化耕種的農田都會存在犁底層。把犁底層挖出來，看到的是一個有棱有角的土塊，掰開時，土壤不是自然松開呈粒狀，而是一片一片的。犁底層形成後，作物的根系很難扎下去，根系不再受地心引力的影響向下發展，而是橫向生長。
黑龍江省黑土地保護利用研究院院長劉傑說，導致黑土層變薄、變瘦、變硬的根本原因，是不合理的耕作，黑土地在農業生產中不斷被索取，加劇土地退化，例如作物生長所帶走的土壤有機質的養分，沒有還到田裡，機械作業、旋耕導致土壤變硬後，該深松土地時沒有深松。
汪景寬說，整體來看，現在東北黑土區整體的糧食產量沒有降低，還有提升，這說明現在東北黑土地的土壤質量是能保證糧食生產的，“但是黑土層厚度、有機質含量等單項指標確實是在下降。如果現在不保護黑土地，不把這些指標提升上去，以後的農業生產就會有問題。”
從“利用”到“保護與利用”
在最初感受到土地退化的那幾年，楊海軍感覺自己束手無策，除了不斷加大化肥的用量，他不知道還能做什麽。劉傑說，在種地這件事上，老百姓是有智慧的，但如果要探索總結出黑土地保護的各種措施，還是需要科研機構。
國內學術界對於黑土地的研究，很長一段時間裡聚焦於如何開發和利用，至於提出“保護黑土地”這個方向，是在2000年以後。
2004年9月16日，中國科學院沈陽應用生態研究所（以下簡稱中科院沈陽生態所）牽頭組織了一次為期8天的科學考察，中科院沈陽生態所研究員張旭東帶隊，還包括中科院東北地理所、吉林省農科院、黑龍江省農科院共10個部門的32位專家和管理人員。
張旭東對《中國新聞周刊》說，那次考察從沈陽出發，把東北的典型黑土區跑了一圈，“我們想要親眼看一看，東北黑土地到底出現了什麽問題，退化到了什麽程度？”汪景寬也在這個科考隊中，他認為，自那次考察之後，學界就開始探索保護黑土地的措施。
現在，保護黑土地已經成為國家層面的共識。
2021年6月，農業農村部等7部門印發了《國家黑土地保護工程實施方案（2021-2025年）》，其中重點提到了幾個東北黑土區有效治理模式，要求東北適宜地區採用，包括以秸稈粉碎、有機肥混合深翻還田，結合玉米-大豆輪作為關鍵技術、深耕培土的“龍江模式”，以及以免耕少耕秸稈覆蓋還田為關鍵技術的“梨樹模式”。
而這些由科研機構得出的黑土地保護模式，都是結合過去幾十年的試驗總結出來的。
土壤領域的科學家，總是會提到英國洛桑試驗站，這座農業研究所從1843年開始進行長期定位試驗，最初目的是比較不同有機、無機肥料對作物產量的影響。如今，英國洛桑試驗站一些長期定位試驗已經持續超過170年，它們能夠解答土壤肥力的發展趨勢、生態環境質量的演變等多種問題，所留下的試驗樣品也能為驗證新的科學假設提供材料。
地處東北典型黑土區腹地的海倫，擁有一座中科院建立的海倫農業生態試驗站。從1985年開始，中科院東北地理所研究員、黑龍江省黑土地保護利用專家組組長韓曉增在這裡設計了13組長期定位試驗，以研究黑土地的變化規律，在韓曉增開始探索黑土地保護利用技術之後，他發現過去長期定位試驗所得出的成果給理論數據提供了有效支撐。
2005年，韓曉增提出了肥沃耕層構建技術，核心是採用機械的方法將秸稈和有機肥深混到0～35厘米的土層中，形成一個深厚肥沃的耕作層，這項技術成為他後來總結的“龍江模式”的核心之一。據《東北黑土地白皮書》，經過肥沃耕層構建技術的農田，玉米和大豆能分別增產10.5％和11.3％，甚至更多。
楊海軍的農田從2005年起成為韓曉增的試點，他記得在第二年，玉米的產量就每畝增產80公斤左右，降雨後水幾乎沒有澇在地裡，而採用這一技術幾年後，腳踩在土地上“明顯感覺地鬆軟了很多”。
中科院沈陽生態所研究員張旭東也從2006年冬季開始籌備一個關於保護性耕作的長期試驗點。張旭東認為，在乾旱的東北黑土區西部，如果經常翻動土壤，大風更容易將土壤表層刮走，因此需要將秸稈覆蓋在地表上。如果實施保護性耕作，秸稈能夠成為補充土壤有機質的原料，也能保護土壤不受風蝕和水蝕的影響。
保護性耕作起源於北美，指的是播種後地表作物殘留物覆蓋率不低於30％的耕作措施。1934年，黑風暴橫掃了美國西部草原地區，塵暴席卷了成千上萬噸的黑土，約14180萬公頃農田被毀。自此，美國在降低耕作強度和增加地表作物殘留物覆蓋方面做了大量試驗。20世紀60年代，保護性耕作技術在美國逐步成型。秸稈覆蓋免耕是典型的保護性耕作措施，即收獲後至播種前，不攪動土壤，利用秸稈覆蓋地表，減輕風侵和水蝕，並採用免耕播種機播種。
2007年，由張旭東牽頭建立的中國科學院保護性耕作研發基地在吉林省梨樹縣高家村落成。中科院東北地理所研究員關義新也在其團隊中，他認為，保護性耕作長期定位試驗能夠以明確的數據告訴決策者，實施保護性耕作十幾年，土地產能可以提高多少，提前給出一個答案。2010年，中國農業大學教授李保國的團隊也在梨樹縣建立了保護性耕作技術研發基地。
根據長期定位試驗，張旭東、關義新等從2014年陸續提出了寬窄行秸稈全覆蓋還田免耕、秸稈覆蓋條帶耕作等幾項具體技術模式。《東北黑土地白皮書》顯示，保護性耕作技術有明顯增產增效的效果，比常規壟作增產約1000千克/公頃，每公頃節約成本1650元。此後，梨樹縣的保護性耕作被《農民日報》總結為“梨樹模式”，被寫進了《國家黑土地保護工程實施方案（2021-2025年）》。
當下，對於東北中低產量田的改良，也被認為是保護東北黑土地的一個環節，尤其是對白漿土這種障礙土壤的改良。劉傑說，白漿土是黑土地的一種類型，在黑龍江省有近5000畝，其中耕地面積近3000畝。白漿土耕層淺薄，有堅硬的白漿層，耐寒耐澇能力差，作物產量低，遇到旱澇災害容易絕產，而經過改良後，白漿土能夠實現更高且更穩定的糧食產量。
黑龍江省黑土保護利用研究院隸屬於黑龍江省農科院，該院土壤改良團隊負責人王秋菊對《中國新聞周刊》說，黑龍江省農科院從1970年代就開始研究白漿土改良，但在30余年時間裡，幾代科學家提出的改良模式一個個都失敗了。直到近幾年，才得出有效的白漿土心土改良培肥綜合技術模式，而這一模式的核心技術在2003年左右被歸納出來。
現在已經成型的白漿土心土改良培肥技術模式，是在保證白漿土黑土位置不變的前提下，用機械打破白漿層，同時加入培肥物料。王秋菊表示，經過改良後的白漿土產量增加幅度為15％～20％。
在科研機構提出黑土地保護技術模式的過程中，作為技術實施載體的專用機械不可或缺。所有黑土地保護技術模式，都要有配套的專用機械才能成立。
韓曉增提出的肥沃耕層構建技術，需要用機械將0～35厘米土層旋轉60º～120º，在韓曉增2005年提出這項技術時，他還沒有在市場上看到符合要求的機械。直到2008年，他才最終在一家空軍農場找到了適合的螺旋式犁壁犁。現在，同類型的機械在國內已經普及。
保護性耕作技術同樣需要配套機具。秸稈大量覆蓋到地表並且免耕，意味著傳統的播種機在實施保護性耕作的農田裡無法使用，必須用專門的免耕播種機才能播種。
關義新說，國外的免耕播種機價格高，並且生產行距和中國標準不同，所以需要專門研發適合國內的免耕播種機。關義新帶領的團隊從2007年10月著手研發國產免耕播種機，半年後研發出玉米免耕播種機樣機，並在2009年至2014年不斷完善。關義新說，目前這種免耕播種機有二三十家公司生產，2022年的市場保有量將超過8萬台。
黑龍江農科院在2003年左右研發出白漿土心土改良培肥技術時，也專門研發了土壤改良機械。不過王秋菊說，當時研發出的機械比較粗糙，相比市場上成熟的機械產品，功能、效率和穩定性都存在差距，而這也在一定程度上影響了白漿土心土改良培肥技術的推廣。2020年，第3代心土培肥犁研發出來，但這種機器的造價高達十幾萬元，並且現在還不在農機補貼範圍內，幾乎只有大型國營農場會大規模實施白漿土心土改良培肥技術。
王秋菊認為，中低產田改良將是未來黑土地保護的重要發力點，但受限於目前白漿土心土培肥機械造價高、難普及，白漿土心土改良培肥技術模式的推廣也面臨困難。
擔心與爭議
對於科研機構總結出的各類黑土地保護技術模式，幾乎沒有農民會在第一次接觸時就接受。
中科院海倫農業生態試驗站的試驗田，距離楊海軍所在的合作社不遠，楊海軍說，那裡的試驗田莊稼長得好，所以總跑過去看，後來就開始向試驗田的專家們請教，專家中就包括韓曉增。專家們告訴楊海軍，應該深翻，在0～35厘米的土層混入秸稈和有機肥。“我聽了就覺得不行，翻得那麽深，把土層下面冰涼涼的生土都翻上來了，能有營養嗎？”直到玉米長出來，比隔壁農田要高20厘米，楊海軍才認識到，自己過去的觀念不一定對。
藺向志作為乾安縣丙字村原第一書記，在2015年開始推行保護性耕作時，也遇到了不小的阻力。村裡的農戶已經習慣了父輩傳下來的種地方式，秋天收獲後每家都要翻地，第二年耙地，過程中把地上的作物秸稈全部收走，作物根茬都刨出來，地裡“乾乾淨淨”的。而保護性耕作需要農民把殘留的秸稈覆蓋到地上，遠遠望去地裡亂糟糟的，不像能種地的樣子，農民都不願意接受。
為了讓村裡的農民願意嘗試保護性耕作，藺向志給出了一些承諾——原本村裡玉米產量是每公頃10000斤，如果實施保護性耕作一年後產量低於這個數字，少一斤他賠一斤。這種承諾讓部分農民願意先邁出第一步。2015年，丙字村有180公頃的農田實施了保護性耕作，第二年收獲時，玉米產量達到每公頃13500斤。
藺向志發現，一旦農民發現保護性耕作能夠顯著增產，疑慮很快就會消失。到2018年，丙字村幾乎全村都普及了保護性耕作。2021年，丙字村的玉米產量達到每公頃接近2萬斤，相比2015年實現翻倍。
但是，並不是所有實施保護性耕作的農田都能在一年後就看到增產增收。沈陽農業大學的汪景寬說，過去幾年自己在一些縣市調研，發現有些地方剛實施保護性耕作後產量提高得很小，甚至和過去持平，“長期來看，保護性耕作能讓土壤質量提升，有機質含量提高，但剛開始，產量能達到過去的90％就是好的。”正因如此，有農民私下告訴汪景寬，保護性耕作沒什麽用。
無論是在田間，還是在學術界，保護性耕作仍然存在爭議。秸稈大量覆蓋地表時，土壤不能直接受到太陽光直射、吸收熱量，土壤地溫普遍偏低，在黑龍江如果撥開地表覆蓋的秸稈，用手一摸，土地是冰涼的，這也影響了種子發芽出苗。
對此，張旭東說，保護性耕作確實並不適合所有的東北黑土地，年積溫低、土壤水分高的地區可能就不適合，例如三江平原。不過，為了讓保護性耕作能適宜更多地區，他的團隊也在2018年研發出能夠適應低溫冷涼、土壤粘重區域的秸稈覆蓋條耕技術，和秸稈覆蓋壟作少耕技術，試圖解決保護性耕作難以在這些地區實現增收增產的問題。
“老百姓一看沒辦法增產增收，任何技術第二年就停了，只有能實現增產增收，他們才會真正接受新技術。從2018年開始，我們就意識到這個問題，所以決定要研究保高產的保護性耕作技術。”關義新說，他所在的團隊現在研究的是梨樹模式如何升級，希望做到在所有場景下都能做到增產增收。
另外，還有農民認為秸稈覆蓋免耕有可能導致病蟲害，因為秸稈上攜帶的蟲卵較多，秸稈提供了一個繁殖的場所，第二年春季溫度回升後，病蟲害就可能發展得更嚴重。對此，關義新表示，經過長期試驗，沒有發現嚴重的病蟲害情況，“更何況美國、巴西、阿根廷都已經實施保護性耕作幾十年了，大家擔心的這些問題沒有出現。”
矛盾與博弈
一系列推進黑土地保護利用的計劃和方案，幾年前就已經開始啟動。
2017年7月，原農業部、國家發展改革委、財政部等6部門聯合印發《東北黑土地保護規劃綱要（2017-2030年）》， 明確到2030年在東北典型黑土區實施2.5億畝黑土耕地保護任務。2021年印發的《國家黑土地保護工程實施方案（2021-2025年）》則提出，要在2021~2025 年，實施黑土耕地保護利用面積 1 億畝。
但這一系列黑土地保護任務距離成功還有距離。
在東北黑土區正在進行的各種長期定位試驗，是黑土地保護技術模式重要的數據和理論支撐，而長期定位試驗要堅持下去並不容易。
2007年，張旭東通過和梨樹縣農業技術推廣總站以及幾家農民合作社合作，在梨樹縣租下了15公頃的農田作為研發基地。張旭東記得，剛開始的幾年，農民看著試驗田還不知道是怎麽回事，但隨著試驗田裡的莊稼長勢一年年變好，農民就開始要求多給錢，不加錢就把地要回去。
關義新說，長期定位試驗的時間越長，數據價值越高，為了讓梨樹保護性耕作研發基地的試驗能夠一直做下去，中科院或許會在2022年出資把這塊地長期流轉下來，6年下來要360多萬元，“中科院掏這筆錢太難了，只能擠牙縫擠出來這個錢。”
而在實際推廣黑土地保護模式時，即便是已經領了保護任務的地方，也不一定能把工作完成。現在，梨樹已經因“梨樹模式”在東北聞名，但作為“梨樹模式”核心的保護性耕作，在很長一段時間甚至沒有在梨樹當地推開。
吉林省農業機械化管理中心副主任鄭鐵志從2006年開始在吉林省負責保護性耕作技術的推廣工作，梨樹縣是吉林省最早的保護性耕作試點縣之一，“年年都撥錢。”但直到2018年左右，鄭鐵志到梨樹想找到大面積應用保護性耕作的農田，發現都很難，“實施保護性耕作的都是專家老師的試驗田，沒有農民的田。”
調動農民的積極性不是一件容易的事。劉傑說，實行40多年的家庭聯產承包責任製極大地促進了生產力發展，繁榮了農村經濟，然而黑土地保護需要大機械作業、集中水利設施建設和連片治理，而長期包產到戶形成的每家每戶“斑點田”，嚴重阻礙了黑土保護工作大規模開展。
張旭東說，在家庭聯產承包責任製下，即便土地承包給了農民，也不是永久的，農民更關心的是當下能不能快速看到回報，而不是土地長期的可持續利用，“就好像是你自己買的房子，你會很關心、維護得很好，但如果是租的房子，租約到期了可能會看到滿屋都是垃圾。”
正因為此，黑土地保護利用在地方的推廣不能僅憑農民自發。鄭鐵志說，如果基層不重視，不主動思考和掌握新技術，保護性耕作等措施就很難推廣。在乾安縣丙字村任第一書記之前，藺向志曾作為乾安縣農機技術推廣中心工程師推廣保護性耕作，他記得當時在許多村遭了冷眼，“很多村幹部都對新技術比較抵觸，認為行不通。”
地方政策上的一些矛盾，也讓農民不一定能應用真正適合當地生態的黑土地保護技術。關義新和張旭東曾在一篇文章中提到，相關農業技術示範推廣部門、地方政府相關部門在制定政策上存在一定困惑，可能一個縣的農機部門在大力推廣示範保護性耕作技術，而農業技術推廣部門示範推廣秸稈深翻深埋技術、秸稈碎混還田技術。這兩種技術模式存在區別，適宜不同的地方，如果沒有統一的規劃，會導致推廣人員、合作社及農民只能跟著補貼金額選擇技術模式，哪個補貼高選哪個，而不一定是真正適合當地的技術模式。
鄭鐵志認為，在秸稈綜合利用上，也有很多政策是相互矛盾的，並且為黑土地保護技術模式的推廣帶來了很大的影響。2020年以來，吉林省開始實施“秸稈變肉”工程，即將秸稈集中規模化加工成牲畜的飼料，將秸稈資源轉化成肉和奶，而遼寧省近幾年還建了不少秸稈發電廠，用秸稈作為能源發電。“但是保護性耕作也需要秸稈還田覆蓋地表，這邊要把秸稈拿走變成飼料，另外一邊還要拿秸稈發電。秸稈是非常寶貴的資源，都消耗掉了，那我們用什麽保護黑土地？”
另外，鄭鐵志表示現在地方重視禁燒秸稈工作，秸稈但凡冒煙就追責、處分，“所以很多縣、鄉、村幹部會采取最簡單的方法，把秸稈都打包走，害怕哪天在地裡秸稈就燒了，必須打包走心裡才踏實，導致我們推廣秸稈覆蓋免耕的路越走越窄。”
立法加快推進
2020年7月，習近平總書記在吉林梨樹縣視察，指出“要采取有效措施切實把黑土地這個‘耕地中的大熊貓’保護好、利用好，使之永遠造福人民”。
自2021年以來，全國人大常委會加快啟動黑土地保護法的立法程序。2021年12月，《中華人民共和國黑土地保護法（草案）》提交十三屆全國人大常委會第三十二次會議初次審議，會後，全國人大常委會法制工作委員會將草案印發黑龍江省、吉林省、遼寧省、內蒙古自治區的省級人大等征求意見，並在互聯網上公布草案全文，征求社會公眾意見。
而黑土地保護者對黑土地保護法呼籲已久。在張興義看來，真正做到保護黑土地，要通過法律來解決一些瓶頸的問題。“實施黑土地保護，有些措施必須在耕地中開展，佔用一些耕地。但是耕地受法律保護，承包者如果不同意在耕地裡采取這些保護措施，難度也很大，所以這導致國家或者省裡給一些縣市撥錢完成黑土地保護任務時，縣裡不敢接，怕完成不了。”張興義認為，一部黑土地保護法能夠破解這些難題。
實際上，在耕地保護方面，國家已經先後頒布《土地管理法》《耕地保護法》《土壤汙染防治法》《水土保持法》等法律，而在黑土地保護方面，也有幾部地方性法規頒布。2018年，吉林省制定《吉林省黑土地保護條例》，這是中國第一部關於黑土地保護的法規，2021年12月，黑龍江省《黑龍江省黑土地保護利用條例》正式通過。
全國人大代表、吉林省政協副主席郭乃碩曾多次建議制定黑土地保護法。2021年全國兩會期間，郭乃碩曾表示，目前我國尚未從國家層面制定黑土地保護專項法律，現有與黑土地保護相關的法律規範大都分散在不同層級、不同領域的法律法規中，一些涉及黑土地保護的核心問題，比如黑土地的定義等，由於缺少立法規範，一定程度上影響了黑土地保護工作的深入開展。為此，郭乃碩建議從國家層面規範黑土地保護工作的相關概念、制度、技術措施，以專項立法的形式，推動黑土地保護工作的法治化、專業化和科學化。
對於黑土地保護法草案二審稿，在汪景寬看來，仍有可以調整的內容。首先是黑土地的概念應該更明確，“現在草案裡第二條寫的是‘黑龍江省、吉林省、遼寧省、內蒙古自治區的相關區域範圍內’，相對模糊，我覺得應該把範圍寫清楚，我建議是東北三省加上內蒙古自治區東部四盟（市），即興安盟、呼倫貝爾市、通遼市、赤峰市區域內。”汪景寬認為，如果區域沒有劃分清楚，容易引發社會矛盾，並且全域保護東北黑土地才能實現立法目標。
張興義則認為，現在黑土地保護法草案整體的約束性還不夠，“比較軟，”例如第三十條規定“農業生產經營者未盡到黑土地保護義務，經批評教育仍不改正的，可以不予發放耕地保護相關補貼。”張興義說，如果只是不發放相關補貼，是不足夠的，應該有收回承包權等更剛性的措施。
在汪景寬看來，國家還應該增加對東北的支持力度。黑土地的保護帶有公益屬性，長期投入才能看到效果。汪景寬認為，如果不給當地政府支持，保證糧食生產所失去的發展機會沒有得到補償，那麽黑土地保護也很難持續下去。
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