高瑞東：2023年財政預算草案的六大看點

　　要點

　　事件：

　　受國務院委託，財政部於2023年3月5日提請十四屆全國人大一次會議審查《關於2022年中央和地方預算執行情況與2023年中央和地方預算草案的報告》。3月6日，新華社受權發布上述報告的摘要。

　　整體來看，2023年財政預算草案有六大看點：

　　第一，3.88兆赤字規模映射的名義GDP增速大約為6.9%，扣去平減指數後，實際GDP增速在5.0%~5.3%，略高於政府工作報告中5%左右的目標。財政收入增速與名義GDP增速基本匹配，支出增速略低於名義GDP增速，但兩年複合視角的財政支出力度並不弱。

　　第二，2023年5100億赤字的多增主要落在中央政府層面，地方政府赤字維持平穩，與我們年度策略中的預測基本一致。一是，過去兩年財政強調可持續，中央政府杠杆率並未大幅上行，2023年加杠杆仍有空間；二是，受債務率警戒線以及債務付息壓力的掣肘，2023年地方政府加杠杆空間較為有限。

　　第三，考慮到目前國內經濟增長的主要矛盾已轉為需求不足，財政角色也發生轉化，施策重點從企業層面的減稅降費轉向需求側的穩投資與促消費。在2023年財政預算草案中的“2023年主要收支政策”部分，“發揮財政穩投資促消費作用，著力擴大國內需求”被列在首位，成為首要任務，而“企業端減稅降費”相關部分則由2022年的第一位落至第三位，預計2023年促消費相關政策值得期待。

　　第四，2023年專項債實際可使用空間較足，可有效支撐基建投資維持高位。雖然2023年專項債3.8兆的新增額度低於2022年的4.15兆，但考慮到2022年末仍有部分專項債已發行未使用，2023年實際可調用的專項債並不低。此外，在“政府投資對全社會投資的引導帶動”下，預計2023年政策性金融工具繼續發揮作用，成為重大項目資本金的有效補充。我們預計2023年基建投資增速或達7%左右，高於全年5%左右的經濟增速目標。

　　第五，財政支出向科技與社保就業傾斜，配合產業政策與就業扶持政策。產業方面，相比2022年，在2023年財政預算草案中，有關科技與產業政策的表述為“推進高水準科技自立自強，支持現代化產業體系建設”，更突出“自立自強”預計自主可控的產業扶持政策將持續加碼；就業方面，穩就業，尤其是青年就業是2023年的重要任務，5%左右的經濟增速目標，也是“穩就業”，尤其是化解存量就業壓力的底線要求。從財政預算報告來看，2023年財政支出投向社保就業的佔比相比2022年提升0.2個百分點。

　　第六，政府性基金收入對地方財政補給減弱，中央財政轉移進一步加大。受疫情衝擊等因素影響，多地收支矛盾持續加劇。2022年僅部分資源型省份實現財政自給，多數省份的財政收支需要中央財政轉移來進行彌補。在2023年財政預算草案中，中央對地方轉移支付安排10.06兆元、增長3.6%（剔除一次性安排的支持基層落實減稅降費和重點民生等專項轉移支付後增長7.9%）。在土地財政逐步退坡下，中央財政轉移短期內成為部分省份財政支出的重要資金補充，從而得以保障基層的政策執行力度。

　　風險提示：政策落地不及預期，疫情反覆超預期。

　　一、赤字映射的名義GDP增速約為6.9%

　　根據2023年財政赤字率與赤字規模數據，推算出2023年政府設定的名義GDP增速為6.9%。財政赤字率=赤字規模/現價GDP，在財政加力提效指引下，2023年財政赤字率上調至3.0%，比2022年的2.8%提高0.2個百分點。2023年赤字規模為3.88兆元，對此我們估算得到2023年現價GDP約為129.3兆，相比於2022年的121.0兆增長6.9%。

　　扣減平減指數後，2023年實際GDP增速約為5.0%~5.3%，略高於政府工作報告5%左右的目標。在2022年12月20日發布的報告《再平衡：東升西漸、逆風復甦、價值重估——2023年全球宏觀經濟展望》中，我們預計2023年CPI同比中樞約為2.2%，PPI同比中樞約為-0.5%，根據平減指數與CPI和PPI的規律，我們推算得到2023年GDP平減指數同比增速大約在1.6%~1.9%，據此得到2023年實際GDP增速約為5.0%~5.3%。我們理解政府工作報告設定的5%左右的經濟增速目標是一個底線目標。

　　2023年財政收入增速與名義GDP增速基本匹配，支出增速略低於名義GDP增速，但兩年複合視角財政支出力度並不弱。

　　根據2023年財政預算草案，2023年全國一般公共預算收入217300億元，增長6.7%，與名義GDP增速目標基本吻合。我們認為6.7%的財政收入增速略偏保守，事實上2022年財政收入同比僅增長0.6%，大幅低於2022年5.3%的名義GDP增速，主要受到了大規模留抵退稅（2.46兆）和延緩繳稅（大約5000億）的影響，倘若這些舉措不再延續，2023年財政收入增速可能達10%以上，但6.7%的增速目標也為減稅降費舉措留足空間。

　　2023年全國一般公共預算支出275130億元，增長5.6%，略低於名義GDP增速，但我們認為支出增速的目標設定並不弱，我們需要站在兩年複合的視角來進行解讀。2022年在經濟下行壓力之下，財政積極發力，實現了6.1%的財政支出增速，2023年在高基數之下，財政加力提效，繼續支撐經濟平穩修複。

　　二、中央政府是加杠杆主力，地方政府強調債務風險可控

　　中央政府是2023年財政加杠杆的主力，與我們前期財政年度展望中的觀點基本一致。在2023年度經濟展望中，我們鮮明地提出，2023年中央政府加杠杆仍有空間，地方政府加杠杆空間較為有限。一是，過去兩年財政強調可持續，中央政府杠杆率並未大幅上行，2022年雖然經濟下行壓力較大，但積極財政發力更多依賴廣義財政，中央政府宏觀杠杆率並未大幅上行；二是，受債務率警戒線以及債務付息壓力的掣肘，2023年地方政府加杠杆空間較為有限。（詳見2022年11月21日發布的報告《2023年財政展望：行至水窮，靜待“花”開——2023年度展望系列財政篇》，以及2022年12月20日發布的報告《再平衡：東升西漸、逆風復甦、價值重估——2023年全球宏觀經濟展望報告》）

　　根據2023年財政預算草案，2023年全國一般公共預算的赤字規模為38800億元，比2022年增加5100億元；其中中央赤字31600億元，比2022年增加5100億元，地方赤字7200億元，與2022年持平。新增的赤字全部是中央赤字，通過發行國債來彌補。

　　從2023年財政預算草案來看，對“防範化解地方債務風險”著墨較多，保證財政支出強度的同時，更多強調財政可持續和地方政府債務風險可控。2020年以來，地方政府債務快速積累，債務付息壓力不斷加大。2017年至2019年，地方政府債務率一般穩定在90%以下，2020年債務餘額快速上升，地方政府債務率升至93.6%，2021年，新增專項債繼續維持高位，地方政府債務率達116%，國際上通行的標準在100%到120%之間。2022年在3.65兆新增專項債基礎上，還追加使用了5029億結存限額，推動2022年地方政府債務率突破120%的債務警戒線。

　　此外，與近些年政府債務規模攀升相對應的是，地方政府償債本金、利息規模也在不斷擴大，償債壓力加大。財政部數據顯示，近些年地方政府債券到期償還本金和利息快速增長，2021年償還本金約26685億元，償還利息9280億元。2022年1-12月，地方政府債券支付利息11211億元，債務付息的支出佔地方一般公共預算收入已達到10.3%，相比2021年的8.4%提升1.95個百分點。因此，在地方債務擴張約束下，2023年地方加杠杆空間有限。

　　三、財政角色轉換，供給側調控轉向需求側

　　考慮到目前國內經濟增長的主要矛盾，已由供給衝擊轉為需求不足，財政政策的重點也從企業層面的減稅降費轉向需求側的穩投資與促消費。2022年財政的減稅降費力度前所未有，共計新增減稅降費及退稅緩稅緩費超4.2兆，其中新增減稅降費超1兆，緩稅緩費超7500億元，留抵退稅2.46兆。這些舉措大幅增加了企業現金流，使得多重衝擊下，工業生產供給仍保持穩定。展望2023年，一是，大規模存量留抵退稅在2022年已基本完成，2023年增量退稅空間有限。二是，疫情以來，相關部門已發布多輪企業端的減稅降費舉措，企業每百元營收中的費用持續下降。從宏觀稅負角度來看，與發達經濟體相比，近年來我國宏觀稅負已處於偏低水準。

　　在2023年財政預算草案中，對於減稅降費相關的定調為“增強稅費優惠政策的精準性針對性，…，完善稅費優惠政策，按照穩定宏觀稅負的原則，統籌助企紓困、財政可持續和優化稅制結構的需要，進一步完善減稅降費退稅緩稅等政策。”因此，我們預計2023年供給側的減稅降費舉措力度或有所減弱。

　　財政轉向需求的緊迫性上升，擴大內需成為2023年財政的首要任務。在2023年財政預算草案中的“2023年主要收支政策”部分，“發揮財政穩投資促消費作用，著力擴大國內需求”被列在首位，“企業端減稅降費”相關部分則由2022年的第一位落至第三位，並強調“促消費--促進恢復和擴大消費”、“穩投資--發揮政府投資對全社會投資的引導帶動”。促消費方面，我們預計2023年將有一系列促消費舉措頒布，與多渠道增加居民收入結合，促進消費潛力充分釋放，例如對綠色家電、節能產品等進行補貼與貸款貼息、支持新能源車汽車消費。穩投資方面，基建投資仍是重要抓手，重點強調政府投資對社會投資的牽引作用。

　　事實上，財政這一角色的轉換基本符合我們的預期。我們在2023年經濟展望中就指出，“在2022年存量大規模留抵退稅實行完畢後，2023年企業端的減稅降費空間較為有限，財政轉向需求側和居民端刺激的必要性和緊迫性上升。”（詳見2022年12月20日發布的報告《再平衡：東升西漸、逆風復甦、價值重估——2023年全球宏觀經濟展望報告》）

　　四、2023年專項債實際可使用空間較足，可有效支撐基建投資維持高位

　　2023年專項債按照3.8兆安排，符合財政強調可持續的基本思路。根據2023年財政預算草案，2023年新增專項債資金約為3.8兆，略高於2022年初安排的3.65兆，但低於2022年全年實際新增的4.15兆，在保持財政支出強度的同時保障財政可持續性。2020年以來，地方政府債務快速積累，債務付息壓力不斷加大。2022年發行新增地方政府專項債券超過4兆元，包括預算安排的36500億元和依法盤活專項債限額的5029億元。

　　2023年專項債實際可使用額度或達到5兆，支撐重大項目資金較為充足。雖然2023年專項債新增額度低於2022年的4.15兆，但考慮到2022年末仍有1.2兆已發行未使用的部分，2023年實際可調用的專項債並不低。截至2022年末，地方政府仍有約1.2兆的已發行未使用專項債可結轉至2023年使用，在新增3.8兆基礎上，疊加1.2兆的部分，全年可使用專項債達到5兆，因此2023年專項債的支持力度並不弱。

　　從2023年1-2月專項債發行安排來看，1-2月累計發行專項債8270億，與2022年同期的8775億基本持平，專項債發行呈現出明顯前置的特徵。從投向來看，2023年1月，專項債投向基建領域的資金佔比在64%左右，與2022年全年的專項債投向基建的佔比基本持平。在具體使用範圍上，政府工作報告與財政預算草案均提到，投向範圍與可用做資本金範圍均有所擴容，重點支持新能源與新型基礎設施項目的建設，有效支持高質量發展。

　　此外，在“政府投資對全社會投資的引導帶動”下，預計2023年準財政工具繼續發揮作用，成為重大項目資本金的有效補充。根據國家發展改革委數據，2022年政策性開發性金融工具已落地約7399億元，支持項目2700多個，隨著金融工具支持項目陸續進入建設期，2023年將形成大量實物工作量，進而助推經濟整體好轉。

　　我們預計2023年基建投資增速或達7%左右，高於全年經濟增速目標的5%。

　　在2023年經濟展望中，我們從資金來源法的角度測算了2023年基建的增量空間，當時的很多測算數據基於我們對2023年一些重要參數的假定。鑒於目前部分數據已公布，我們根據2022年財政實際收支數據與2023年財政預算草案中的收支數據，更新了年度策略中對於基建增速的測算。

　　第一，國家預算內資金：一般投向基建的佔比約為12.5%，2023年全國一般公共預算支出規模為275130億，比2022年的支出同比多增14520.8億，投向基建規模同比多增1815億；

　　第二，土地出讓金收入：一般投向基建的佔比約為12%，2022年土地出讓金收入66854億元，我們預計2023年土地出讓金收入增速為-6%，那麽2023年土地出讓收入投向基建同比少增481億；

　　第三，專項債：2022年投向基建的佔比約為64%，2022年實際使用專項債資金為41303億，留存12525億至2023年使用，2023年新增專項債額度為3.8兆，因此預計2023年專項債可用資金為5兆元，較2022年實際使用專項債高1兆左右，但考慮到2023年實際可用的部分並非會使用完畢，需要分情形進行討論。

　　悲觀情形下，2023年實際使用專項債為3.8兆（不調用過去結餘部分），2023年專項債投向基建的資金同比增幅為-2114億元；

　　中性情形下，2023年實際使用專項債達到4.5兆（調用7000億過去結餘部分），2023年專項債投向基建的資金同比增幅為2366億元；

　　樂觀情形下，2023年實際使用專項債達到5兆（調用全部結餘部分），2023年專項債投向基建的資金同比增幅為5902億元；

　　第四，政策性金融工具：2022年新增的政策性金融工具在2023年繼續發揮作用，形成更多實物工作量，預計可在2023年持續撬動約2兆的基建投資，2022年撬動的規模為1兆，因此政策性金融工具的存量杠杆作用可在2023年撬動1兆基建投資增量（悲觀與中性情形）；

　　樂觀情形下，預計2023年年中新增政策性金融工具3000億，撬動2023年新增基建投資在5000億左右，結合存量杠杆，撬動的基建增量為1.5兆。

　　五、財政支出向科技和社會保障傾斜較多，配合產業政策與就業目標發力

　　從2023年財政預算草案來看，在對財政基調進行描述時提到，“積極的財政政策要加力提效，在合理增加和優化支出上再下功夫，注重與貨幣政策、產業政策、科技政策、社會政策等協同發力，更直接更有效地發揮積極財政政策作用。”從具體政策目標指向來看，預算報告提到，“圍繞推動高質量發展，加大對經濟社會發展薄弱環節和關鍵領域的投入，積極支持科技突破、鄉村振興、區域重大戰略、教育、基本民生、綠色發展等重點領域。”

　　產業方面，我們預計2023年產業政策方面的扶持將是財政發力重點之一，事實上對關鍵產業的扶持也是財政貨幣協同配合的重點領域。2022年9月28日，中國人民銀行推出2000億設備更新改造專項再貸款，專項支持金融機構以不高於3.2%的利率向製造業等領域的設備更新改造提供貸款；在央行設立設備更新再貸款基礎上，中央財政為貸款主體貼息2.5%，通過財政貨幣的協調配合，2022年四季度製造業投資保持強勁韌性。

　　具體來看，“高水準科技自立自強”將是重點支持領域。在2023年財政預算草案的“2023年財政的主要收支政策”部分，有關科技與產業政策的表述為“推進高水準科技自立自強，支持現代化產業體系建設”，相比2022年的科技相關政策表述（“大力推進科技創新，提升產業發展水準”），2023年政策更突出“自立自強”。在當前逆全球化趨勢下，我國產業發展面臨多重安全威脅，加快構建自主可控的產業體系成為二十大產業政策的重心。

　　就業方面，穩就業是2023年的重要任務，5%左右的經濟增速目標，也是“穩就業”，尤其是化解存量就業壓力的底線要求。今年政府工作報告提出，要實現“城鎮新增就業1200萬人左右…落實落細就業優先政策，把促進青年特別是高校畢業生就業工作擺在更加突出的位置，切實保障好基本民生。”

　　2022年高校畢業生就業形勢已經頗為嚴峻，2023年面臨更大挑戰。據教育部，2023屆高校畢業生規模預計達1158萬人，加上2022年尚未落實去向的畢業生，同時期就業的高校畢業生人數可能達到1400萬。因此，今年對於經濟吸納就業的能力提出了更大的挑戰。

　　疫情以來的三年，在黨中央著力穩就業的舉措下，經濟增速雖然承壓，但每年就業任務均超額完成，每一個點GDP增長平均拉動新增城鎮就業271萬人，高於疫情前204萬的均值水準（2016年至2019年）。假設2023年經濟吸納就業能力與疫後三年持平，則5%的GDP增速基本可以實現1357萬人的就業目標，在滿足今年就業要求的同時，基本化解2022年未落實就業壓力。

　　從財政預算報告來看，中央財政對於社會保障的支持明顯抬升。從2023年中央財政支出細分領域分布來看，投向社保就業的佔比為14.3%，相比2022年的14.1%提升0.2個百分點。在具體政策上，預算報告指出，“落實落細就業優先政策。中央財政就業補助資金安排668億元，比2022年增加50億元，支持各地落實就業創業扶持政策。完善減負穩崗擴就業政策舉措，把促進青年特別是高校畢業生就業擺在更加突出位置”。

　　六、政府性基金收入對地方財政補給減弱，中央財政轉移進一步加大

　　受土地市場持續疲弱拖累，2022年地方政府性基金收入下降較多。根據財政部數據，2022年1-12月，地方政府性基金收入為73755億元，同比下降21.6%，其中國有土地使用權出讓收入為66854億元，同比下降23.3%。從收支進度來看，2022年1-12月，全國政府性基金收入僅完成年初預算79.0%，顯著低於過去五年（2017-2021年，下同）同期均值的115%；全國政府性基金預算支出僅完成年初預算的79.6%，低於過去五年同期均值的97%。

　　從2023年財政預算草案來看，全國政府性基金預算收入78169.9億元，相比2022年全國政府性基金執行數（77879.34億元）僅增長0.4%，相比2022年全國政府性基金執行數預算數（98636.7億元）大幅減少。土地財政在地方財政中的角色或正在發生轉變。

　　地方政府性基金收入顯著下滑背景下，中央財政轉移成為短期內財政加碼發力的重要補充。政府工作報告在面臨的風險挑戰部分提到，“一些基層面臨的財政收支矛盾較大”，為了繼續做好基層的“三保”工作，2023年財政部門持續加大對地方的轉移支付。在2023年財政預算草案中，中央對地方轉移支付安排10.06兆元、增長3.6%（剔除一次性安排的支持基層落實減稅降費和重點民生等專項轉移支付後增長7.9%）。

　　受疫情衝擊等因素影響，多地收支矛盾持續加劇。2022年僅部分資源型省份實現財政自給，多數省份的財政收支需要中央財政轉移來進行彌補。向前看，在土地財政逐步退坡下，中央財政轉移短期內成為部分省份財政支出的重要資金補充，從而得以保障基層的政策執行力度。

　　七、風險提示

　　疫情形勢變化超預期，政策落地不及預期。

　　(本文作者介紹：光大證券董事總經理，首席宏觀經濟學家，研究所副所長，早稻田大學經濟學博士，中國財政部金融人才庫專家，中國金融四十人青年論壇會員。)