文/新浪財經意見領袖專欄作家 任澤平、華炎雪、方思元、王孟嫫、梁穎、李曉桐
2021年3月5日，十三屆全國人大四次會議開幕，李克強總理作《政府工作報告》（以下簡稱《報告》），總結2020年工作成績、“十三五”時期發展成就和“十四五”時期主要目標任務，部署2021年重點工作。
一、強調高質量發展，GDP目標6%以上
《報告》提出：“今年發展主要預期目標是：國內生產總值增長6%以上；城鎮新增就業1100萬人以上，城鎮調查失業率5.5%左右；居民消費價格漲幅3%左右；進出口量穩質升，國際收支基本平衡；居民收入穩步增長；生態環境質量進一步改善，部門國內生產總值能耗降低3%左右，主要汙染物排放量繼續下降；糧食產量保持在1.3兆斤以上。”
“十四五”時期主要目標任務“經濟運行保持在合理區間，各年度視情提出經濟增長預期目標，全員勞動生產率增長高於國內生產總值增長，城鎮調查失業率控制在5.5%以內，物價水準保持總體平穩，實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續、更為安全的發展。”
今年設定的經濟目標較好實現，考慮到去年低基數，我們認為今年GDP增速可能達到9%左右。將經濟增速目標設定在“6%以上”，基本處在潛在增速水準，考慮到去年低基數和全球復甦共振，相對較容易完成，表明不追求經濟高增長，將重心放在供給側結構性改革和高質量發展上。
中國經濟已邁向高質量發展階段，經濟結構優化和提質增效將是未來五年的工作重點。報告點出高質量發展的核心含義：“依靠創新推動實體經濟高質量發展，培育壯大新動能。促進科技創新與實體經濟深度融合，更好發揮創新驅動發展作用。”從具體做法來看，一是提升科技創新能力，強化國家戰略科技力量，大幅增加基礎研究經費投入，二是運用市場化機制激勵企業創新，強化企業創新主體地位，縱深推進大眾創業萬眾創新，三是優化和穩定產業鏈供應量，繼續完成“三去一降一補”重要任務，統籌新興產業布局，以精工細作提升中國製造品質。
我們在2014年提出“新5%比舊8%好”，2015年提出“經濟L型”，2017年提出“新周期”，2018年提出“金融周期頂部”，2019年年初預測“否極泰來”“未來最好的投資機會就在中國”，2020年初倡導“新基建”，2021年初預測“通脹預期和流動性轉捩點”。
二、財政政策提質增效、擴張力度減弱，下調赤字率
《報告》提出，“保持宏觀政策連續性、穩定性、可持續性，促進經濟運行在合理區間。在區間調控基礎上加強定向調控、相機調控、精準調控。宏觀政策要繼續為市場主體紓困，保持必要支持力度，不急轉彎，根據形勢變化適時調整完善，進一步鞏固經濟基本盤。”
總基調來看，“積極的財政政策要提質增效、更可持續”，相比去年“積極的財政政策更加積極有為”的提法更加克制、回歸中性。疫情得到有效控制、經濟向潛在增速修複，逆周期政策逐步退出，財政政策回歸常態。
廣義赤字來看，今年赤字率擬按3.2%左右安排，地方政府專項債券擬安排3.65兆元，不再發行抗疫特別國債，建立常態化財政資金直達機制並擴大範圍，相比去年3.6%的赤字率+3.75兆元專項債+1兆元特別國債的組合，財政擴張力度減弱，但赤字率仍保持在3%以上，體現出政策的連續性，保就業、保民生、保市場主體仍是財政支持的主體。
減稅政策來看，強化對小微企業的稅收優惠。小規模納稅人增值稅起徵點由月銷售額10萬元提高到15萬元，對小微企業和個體戶年應納稅所得額不足100萬元的部分，在現行優惠政策基礎上，再減半徵收所得稅。
三、貨幣政策回歸正常化，站在流動性轉捩點上
總基調來看，“穩健的貨幣政策要靈活精準、合理適度。處理好恢復經濟與防範風險的關係，保持宏觀杠杆率基本穩定”，與四季度貨幣政策執行報告、2020年末中央經濟工作會議表述一脈相承。伴隨經濟回歸潛在增速，貨幣政策確認回歸常態，同時，當前經濟恢復基礎尚不牢固，貨幣政策尚不具備全面收緊的條件。
2021年，貨幣政策大概率繼續穩健中性的主基調，“不急轉彎”但“慢轉彎”，穩杠杆、防風險、目標重要性上升，降成本目標重要性下降。
總量來看，貨幣層面，資金面維持緊平衡狀態，流動性“不缺不溢”，量縮價平，信用層面，信用擴張周期進入下行階段，2021年社融、M2、信貸增速逐步回落。事實上，伴隨2020年5月以來貨幣政策回歸常態，DR007中樞抬升，2020年11月社融增速見頂，流動性轉捩點已經出現。
結構來看，結構性寬鬆和收緊並存。一方面，引導金融機構繼續加大對新基建、綠色發展、“三農”、科技創新、小微和民營企業等國民經濟重點領域和薄弱環節的支持力度。會議提出“延續普惠小微企業貸款延期還本付息政策，加大再貸款再貼現支持普惠金融力度，大型商業銀行普惠小微貸款增長30%以上”。另一方面，從審慎管理房地產融資、地方債、影子銀行等三大方向結構性收緊金融信用政策。
我們在2021年初先後發布《我們正站在流動性的轉捩點上》、《2021年大趨勢：通脹預期和流動性轉捩點》、《滯脹來了》。
四、強調防範化解金融風險，流動性退潮
《報告》提出，“防範化解金融等領域風險任務依然艱巨”，“處理好恢復經濟和防範風險關係”，“完善金融風險處置工作機制，壓實各方責任，堅決守住不發生系統性風險的底線”。3月2日，郭樹清主席在銀保監會新聞發布會上的講話同樣表達了對金融風險的高度關注。
我們認為，2021年主要存在三大風險點。1）逆周期政策退出後，可能產生不良貸款上升、債務違約等增量風險。2020年，疫情衝擊下貨幣財政政策大幅寬鬆，社融、M2快速上升，帶動宏觀杠杆率大幅抬升，居民、企業部門杠杆率分別抬升6.1、10.4個百分點。2021年，流動性退潮階段，信用風險上升。2）存量風險處置仍需穩步推進。當前存量金融風險主要為金融資產盲目擴張、影子銀行層層嵌套規避監管隱蔽風險、問題股東惡意操控甚至掏空金融機構、房地產金融化泡沫化、大中型“僵屍企業”債務違約風險股權質押風險、地方政府違規大規模舉債形成隱形債務風險等。3）警惕海外貨幣政策溢出效應帶來的外部風險。2021年，伴隨疫苗推進、經濟復甦、通脹預期抬升，美聯儲貨幣政策退出節奏存在加快風險，四季度存在開始討論縮減購債規模的可能，資本流動方向可能由流入轉向流出，需警惕外部風險。
穩杠杆防風險成為2021年重要政策主線之一。多措並舉，堅決守住不發生系統性風險的底線。1）精準把握好貨幣政策的力度和節奏，避免經濟大起大落，引導金融服務實體。2）完善金融風險處置工作機制，壓實各方責任。3）加強房地產宏觀審慎管理，繼續落實三條紅線、房地產貸款集中度管理制度。4）規範地方政府債務管理，防範化解地方政府融資平台隱性債務風險。5）繼續治理金融亂象，2021年資管新規過渡期正式結束，推動影子銀行健康規範發展。
五、擴大內需，擴大消費，發力“新基建”
《報告》提出，要“堅持擴大內需這個戰略基點，充分挖掘國內市場潛力”，“緊緊圍繞改善民生拓展需求，促進消費與投資有效結合，實現供需更高水準動態平衡。”繼五中全會、12月中央經濟工作會議後，再度強調要將“擴大內需作為戰略基點”，重點提出要擴大農村消費、汽車消費、服務消費、“兩新一重”投資、新基建投資，挖掘內需潛力，優化內需水準。
在穩定和擴大消費方面，重點指出要擴大服務消費、汽車消費、農村消費。受疫情影響，2020年我國就業形勢嚴峻，居民收入分配及邊際消費傾向分化，全年消費增速緩慢修複，2020年全年社會消費品零售總額累計同比增長-3.9%，消費對於中國經濟貢獻率顯著降低。《報告》指出，要多渠道增加居民收入，加快電商、快遞進農村，擴大縣鄉消費，穩定增加汽車、家電等大宗消費，發展健康、文化、旅遊、體育等服務消費，運用好“互聯網+”，推進線上線下更廣更深融合，發展新業態新模式，讓居民能消費、願消費。
在擴大有效投資方面，再度明確“新基建”，同時推進“兩新一重”，要求惠及民生。會議指出，今年繼續支持促進區域協調發展的重大工程，推進“兩新一重”建設，實施一批交通、能源、水利等重大工程項目，建設信息網絡等新型基礎設施，發展現代物流體系。明確指出，今年政府投資更多向惠及面廣的民生項目傾斜。
我們在2020年初倡導新基建，提出應對疫情和經濟下行最簡單有效的辦法是新基建，長期打造中國經濟新技術、新經濟、新引擎，加大新一代信息技術、人工智能、新能源汽車、數據中心等領域投資（《是該啟動“新”一輪基建了》）。全網數億閱讀，引起學術界廣泛討論，並走向社會共識和國家戰略，寫入2020年“兩會”政府工作報告，成為2020年最大的政策發力點和資本市場最大的投資機會。2021年政府工作報告再次強調“新基建”，意味著“新基建”已經上升到長期國家戰略層面，“十四五”期間繼續接著乾。
“新基建”兼顧短期擴大有效需求和長期擴大有效供給，兼具穩增長、穩就業、調結構、促創新、惠民生的綜合性重大作用。疫後中國經濟恢復，基建投資是主要拉動力量之一。2020年5月基建投資增速達10.9%，此後基本維持5%以上增速。長期看，新基建能夠培育新經濟、新技術和新產業，打造中國經濟新的增長點。新基建包括5G基建、大數據中心、人工智能、新能源汽車充電樁等科技領域的基礎設施，教育、醫療等民生領域的基礎設施，以及營商環境、服務業開放、多層次資本市場等制度領域的基礎設施。
六、推進重點領域改革，“強化反壟斷和防止資本無序擴張”
《報告》提出，要“深入推進重點領域改革，更大激發市場主體活力。在落實助企紓困政策的同時，加大力度推動相關改革，培育更加活躍更有創造力的市場主體。”
促進多種所有製經濟共同發展，再度明確“反壟斷”，堅決維護公平競爭市場環境
國企改革方面，《報告》明確“要深入實施國企改革三年行動”。去年是落實三年行動方案的第一年，隨著一系列具體政策頒布，今年多領域國企改革將有新突破，其中包括分層分類多路徑推進混改，國有經濟布局優化和結構調整提速加力，國有資本投資公司、運營公司試點擴圍升級，紅利將加速釋放。
民營經濟方面，《報告》提出“構建親清政商關係，破除製約民營企業發展的各種壁壘。弘揚企業家精神。”同時，繼去年12月中央經濟工作會議後，再度明確“強化反壟斷和防止資本無序擴張，堅決維護公平競爭市場環境。”無論傳統行業或新興行業均可能形成壟斷，新經濟在移動互聯網技術和大規模資本的支持下，形成自然壟斷速度更快，涉及面更廣，用戶粘性更強，由平台壟斷造成的危害消費者權益、榨取剩餘價值、擠壓小企業生存空間等負外部性可能更大。防止資本無序擴張是為防止實體經濟過度資本化，防止企業利用融資圈錢“割韭菜”等。
七、推進“注冊製改革”，加強債券市場建設
《報告》提出，“穩步推進注冊製改革，完善常態化退市機制，加強債券市場建設，更好發揮多層次資本市場作用，拓展市場主體融資渠道。”
股票市場方面，近年來注冊製改革持續推進，退市新規發布，提升上市公司質量，逐步釋放資本市場政策紅利。注冊製改革方面，此次政府工作報告已經是連續第三年提及“注冊製改革”，2020年10月31日金融委專題會議提出“增強資本市場樞紐功能，全面實行股票發行注冊製”，預計全市場注冊製今年有望實現。退市方面，自2019年推行注冊製改革以來，退市標準方面逐步淡化盈利指標，取消暫停上市和恢復上市程序，2020年12月31日滬深證券交易所發布一系列退市新規，未來退市效率有望大幅提高，逐步形成優勝劣汰的市場化資本市場格局。
債券市場方面，2020年信用債風險事件顯著衝擊債券市場，未來債市基礎制度建設將提速。2020年11月21日，國務院金融穩定發展委員會（以下簡稱金融委）主任劉鶴主持召開金融委第四十三次會議，研究規範債券市場發展、維護債券市場穩定工作，會議要求，一是提高政治站位，切實履行責任。金融監管部門和地方政府要從大局出發，按照全面依法治國要求，堅決維護法制權威，落實監管責任和屬地責任，督促各類市場主體嚴格履行主體責任，建立良好的地方金融生態和信用環境。二是秉持“零容忍”態度，維護市場公平和秩序。要依法嚴肅查處欺詐發行、虛假信息披露、惡意轉移資產、挪用發行資金等各類違法違規行為，嚴厲處罰各種“逃廢債”行為，保護投資人合法權益。
八、推動綠色發展，做好碳達峰、碳中和
《報告》提出，“扎實做好碳達峰、碳中和各項工作。制定2030年前碳排放達峰行動方案。優化產業結構和能源結構。推動煤炭清潔高效利用，大力發展新能源，在確保安全的前提下積極有序發展核電。擴大環境保護、節能節水等企業所得稅優惠目錄範圍，促進新型節能環保技術、裝備和產品研發應用，培育壯大節能環保產業。加快建設全國用能權、碳排放權交易市場，完善能源消費雙控制度。實施金融支持綠色低碳發展專項政策，設立碳減排支持工具。”
加快推進碳達峰、碳中和，對內能夠改善環境、倒逼產業升級、促進經濟高質量發展，對外能夠推動國際合作、爭取外貿話語權、重塑國際競爭格局。2020年9月22日，習近平總書記在聯合國大會中首次提到“二氧化碳排放力爭於2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和”。
2月22日，國務院印發《關於加快建立健全綠色低碳循環發展經濟體系的指導意見》，計劃“到2025年，產業結構、能源結構、運輸結構明顯優化，綠色產業比重顯著提升，基礎設施綠色化水準、清潔生產水準持續提高，生產生活方式綠色轉型成效顯著，能源資源配置更加合理、利用效率大幅提高，主要汙染物排放總量、碳排放強度明顯降低，生態環境持續改善，市場導向的綠色技術創新體系更加完善，法律法規政策體系更加有效，綠色低碳循環發展的生產體系、流通體系、消費體系初步形成。到2035年，重點行業、重點產品能源資源利用效率達到國際先進水準，碳排放達峰後穩中有降，生態環境根本好轉，美麗中國建設目標基本實現。”
九、調節收入分配，把共同富裕放在更重要位置
《報告》提出，“堅持盡力而為、量力而行，加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設，制定促進共同富裕行動綱要，讓發展成果更多更公平惠及全體人民。實施就業優先戰略，擴大就業容量。著力提高低收入群體收入，擴大中等收入群體，居民人均可支配收入增長與國內生產總值增長基本同步。”
共同富裕納入遠景目標，獲得更高重視。截至2020年底，剩餘的551萬農村貧困人口全面脫貧，為“共同富裕”這一民生目標夯實基礎。2020年10月，中共十九屆五中全會首次將“全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展”納入2035年基本實現社會主義現代化遠景目標中，強調“扎實推進共同富裕”。2021年2月，習總書記在全國脫貧攻堅總結表彰大會上強調，“在全面建設社會主義現代化國家新征程中，我們必須把促進全體人民共同富裕擺在更加重要的位置，腳踏實地、久久為功，向著這個目標更加積極有為地進行努力”。本次政府工作報告進一步明確這一目標的重要性，要“持續增進民生福祉，扎實推動共同富裕”。
我國近年來貧富分化加劇，社會階層流動放緩，不利於社會穩定和人民幸福。我國近十年來也出現社會財富向頭部集聚、收入分配差距拉大等問題，基尼系數由2015年的0.465上升至2018年0.468，稅前收入前10%的人群收入所佔比重由2000年的35.56%提高至2019年的41.43%，個人財富排名前10%的人群佔社會財富的比重由2000年的47.75%迅速攀升至2015年的67.41%，分配不均的結構性問題顯現，不利於提高資源配置效率、實現社會公平和共同富裕，本次政府工作報告提供了前進方向。
為推進共同富裕，深化收入分配制度改革、提高社會建設水準勢在必行。一是深化收入分配制度改革，以更靈活有效、普惠公平的收入分配與再分配制度調動生產要素配置、保障和改善民生生活，為減少財富差距、地區差距、收入差距建立制度基礎，切實增加民生福祉。二是提高社會建設水準，包括教育、就業、醫療、養老等多個領域的公共服務建設，促進人民全面發展，鞏固脫貧攻堅成果；實施就業優先戰略，擴大就業容量，著力提高低收入群體收入；建設高質量教育體系，深化教育改革，實施教育提質擴容工程；健全多層次社會保障體系，提高公共服務的質量和供給效率等。
十、解決“大城市住房突出問題”，發力租賃住房
保障好群眾住房需求，進一步增加租賃住房和共有產權住房供給，規範發展長租市場。1）基調延續，繼續提“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，穩地價、穩房價、穩預期”。2）解決好大城市住房突出問題。《報告》提出，“通過增加土地供應、安排專項資金、集中建設等辦法，切實增加保障性租賃住房和共有產權住房供給，規範發展長租房市場，降低租賃住房稅費負擔。”
我們在業內提出了經典分析框架“房地產長期看人口、中期看土地、短期看金融”。在此框架基礎上提出“房地產長效機制的關鍵是金融穩定和人地掛鉤”。（參考專著《房地產周期》《全球房地產：住房制度決定房地產市場》）
十一、應對人口老齡化少子化，延遲退休和放開生育
“十四五”主要目標中提出，實施積極應對人口老齡化國家戰略。“實施積極應對人口老齡化國家戰略，以‘一老一小’為重點完善人口服務體系，推動實現適度生育水準，逐步延遲法定退休年齡。應對人口老齡化已上升為國家戰略，原因很簡單，“十四五”時期的人口老齡化壓力比“十三五”時期要大得多。
人口因素變化緩慢但勢大力沉，中國少子老齡化問題已日趨嚴峻，若不抓緊調整將嚴重影響民族複興和大國崛起。我們長期呼籲，盡快全面放開並鼓勵生育，積極應對人口少子化老齡化。2019年中國出生人口降至1465萬，65歲及以上人口佔比達12.6%，總人口突破14億但臨近峰值，根據趨勢估計中國人口將在“十四五”時期進入負增長，人口危機漸行漸近。
盡快全面放開生育，中國少子化老齡化問題已日趨嚴峻，實在不行先放開三胎。考慮到當前各界對是否全面放開生育爭議較大，建議可從盡快放開三孩開始逐步推進並觀察效果。之前放開“單獨”二孩和全面放開二孩，生育效果均不及預期，並大幅低於反對放開生育派的預測數據。先放開三孩既符合民意、給予家庭更大的生育自主權，也可緩解保守派對全面放開生育導致人口暴增的擔心。
我們近年大力呼籲“人口危機漸行漸近”“全面放開生育”“先放開三胎”，社會影響廣泛。
十二、推進新型城鎮化，確立都市圈城市群
“十四五”主要目標任務提出，“全年推進鄉村振興，完善新型城鎮化戰略。深入推進以人為核心的新型城鎮化戰略，加快農業轉移人口市民化，常住人口城鎮化率提高到65%，發展壯大城市群和都市圈，實施城市更新行動，完善住房市場體系和住房保障體系，提升城鎮化發展質量。”“優化區域經濟布局，促進區域協調發展”。
我們長期倡導“城市群”模式，尊重人口遷移聚集的基本規律和趨勢。從國內外經驗看，城市群都市圈化是城市化發展的必然趨勢和科學規律，尤其在城市化中後期，人口和產業聚集效應明顯。中國都市圈城市群的時代已經帶來，人口在持續向城市群集聚。
長期以來，受“小城鎮派”的誤導，在“控制大城市人口、積極發展中小城市和小城鎮、區域均衡發展”的城鎮化思路指導下，人口向大都市圈集聚，但土地供給向三四線城市傾斜，人口城鎮化與土地城鎮化明顯背離。由此形成了人地分離、土地供需錯配，以及一線和部分熱點二線城市房價過高、三四線庫存過高。
我們建議：1）尊重產業和人口向優勢地區集聚的客觀規律，加快貫徹落實城市群都市圈戰略；2）以常住人口增量為主要標準供給城鎮用地，地隨人走，推行新人地掛鉤；3）優化城鎮用地在地區和城市之間的配置，推進市場化的跨省換地和利益分享機制。（參見《從城鎮化到城市群——盡快確立城市群都市圈模式》）
十三、實行高水準對外開放，建設高標準自由貿易區
《報告》提出，“實行高水準對外開放，促進外貿外資穩中提質”，“全面深化改革開放，持續增強發展動力和活力”。
2021年重點工作“實施更大範圍、更寬領域、更深層次對外開放，更好參與國際經濟合作”。通過外貿企業信貸、跨境稅收、物流政策便利化來推動進出口穩定發展，通過進一步縮減外資準入負面清單、推進海南自由貿易港建設、促進內外資企業公平競爭來進一步吸引外資。
進一步深化“一帶一路”合作以及其他雙邊和區域經濟合作，堅定維護多邊貿易體制，推動區域全面經濟夥伴關係協定盡早生效實施、中歐投資協定簽署，加快中日韓自貿協定談判進程，積極考慮加入《全面與進步跨太平洋夥伴關係協定》（CPTPP）。深化多雙邊和區域經濟合作。
“十四五”時期主要目標任務，“深化‘放管服’改革，構建一流營商環境。建設更高水準開放型經濟新體制，推動共建‘一帶一路’高質量發展，構建面向全球的高標準自由貿易區網絡”。
我們長期呼籲，面對中美貿易摩擦，最好的應對是順勢以更大決心更大勇氣推動新一輪改革開放（類似1960-1980年的日本、1960-1990年德國產業升級應對模式），推動供給側結構性改革、放開國內行業管制、降低製造業和部門服務業關稅壁壘、加強知識產權保護的立法和執行、下決心實施國企改革、改革住房制度、建立房地產長效機制、大規模降低企業和個人稅負、改善營商環境、發展基礎科技的大國重器等。
(本文作者介紹：恆大集團首席經濟學家，恆大經濟研究院院長。曾擔任國務院發展研究中心宏觀部研究室副主任、國泰君安證券研究所董事總經理、首席宏觀分析師。)
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