文/新浪財經意見領袖專欄作家 連平
近期，發改委印發了《2021年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》的通知（以下簡稱《任務》）。2021年是“十四五”規劃開局之年，也是具有特殊重要性的一年。十四五期間，中國各類要素資源將更注重集聚效應，戶籍和土地制度改革的深化，必將對房地產市場產生巨大和深遠的影響。新型城鎮化建設將呈現“人地錢”供需匹配的特徵，城市群和都市圈建設將成為新的趨勢，大城市的住房問題、農村的土地改革、老舊城區的改造都將引起市場產生深刻變化。中國房地產行業正在迎來新的發展時期，正在逐步顯現一系列新發展機遇。
一、進一步促進農業轉移人口市民化
進一步破除戶籍制度壁壘，消除農村剩餘勞動力進入城市的障礙，有利於促進農業轉移人口有序有效融入城市，實質性地提升居民城鎮化率。《任務》提出“有序放開放寬城市落戶限制，推動新生代進城人群便捷落戶，城區常住人口300萬以下城市落實全面取消落戶限制政策”。據統計，2020年我國常住人口城鎮化率已經超過60%，有望到2025年達到65%的相對較高水準；但按照戶籍人口為基礎的城鎮化率僅為45%左右，預計在十四五期間該指標提升的幅度較前者更大。
新型城鎮化不僅是人口的城鎮化，而且需要在收入、公共服務、就業、保障等多個方面做好配套工作，為新市民提供有利於其長久居住在城市工作的條件，促成新市民永久性地融入城市，在為城市建設添磚加瓦的同時提高其生活水準。《任務》在三個方面提出了具體的要求。一是提升農業轉移人口的技能要素。考慮到中國農村教育水準相對偏低，中國城鎮化有必要大力開展職業技能培訓工作。適當增加財政補貼，開展針對性創業技能培訓，擴大職業院校向農業轉移人口的招生規模。二是提高農業轉移人口在城市的生存和保障能力。尤其是要解決轉移人口的住房問題，對租購房者同等對待，允許租房常住人口在公共戶口落戶。依法靈活確定進城落戶農民承包地、宅基地、集體資產等權益資產的交易屬性，增加農業轉移人口的收入，改善生存條件。三是推動城鎮基本公共服務覆蓋未落戶常住人口，鼓勵城市公立學校按照與本地戶口所有者同樣的條件招收農業轉移人口的孩子，完成養老保險城鄉對接工作，給予新市民享有基本的養老、醫療、社會保障等服務權利。當前全國基本醫保覆蓋面積已經達到90%以上，但基本養老保險未參保人數超過9億，企業年金制度覆蓋面還不足基本養老保險的10%，“十四五”期間仍有巨大的提升空間。
新型城鎮化建設加快推進，將在十四五規劃期間或更長一個時期內給房地產市場帶來持續增長的新的需求。預計到2025年，我國城鎮人口將達到9.28億，城鎮人均住宅建築面積將升至44平方米左右；與此相適應，2021-2025年期間，平均每年住房建築面積需求達到11.6億平方米，整體房地產行業建築需求依舊會保持長足的發展。
二、提升城市群和都市圈承載能力
目前，重點城市群與核心城市已進入了都市圈建設時代，後者將引領城市群並帶動區域向高質量發展。《任務》提出要增強城市群和都市圈承載能力，轉變超大特大城市發展方式，提升城市治理現代化水準。這在2020年提出“提升城市綜合承載能力”的基礎上，進一步強化了城市群和都市圈發展的理念。城市提供了經濟發展必要的規模經濟，是增長的重要引擎。縱觀全球城市化發展歷程，成熟的都市圈形成都與資源要素雙向流動緊密結合。中國當前的特大城市、大城市正處於發展的新階段。根據世界銀行統計，2019年中國人口超過百萬的城市人口佔國家人口的比例為29%，與日本（65%）、韓國（50%）相比有很大差距，未來人口大城市化仍有很大的發展空間。新時代都市圈建設需要破除傳統理念下不同行政轄區的行政管制，在建設規劃、交通基礎設施建設、醫療保障和教育資源等多個公共服務領域滿足新進都市圈人群的需求。《任務》首次提出“建設軌道上的城市群和都市圈”，意味著未來將加快重點城市群城際鐵路的建設，優化樞紐布局，促進城際之間人員通勤、貨物流轉，提高一體化發展水準。根據住建部公布的數據，2019年我國人均道路面積為17.36平方米，其中在31個省、直轄市和自治區中，有15個低於全國平均水準。預計在十四五期間末，我國人均道路面積有可能達到20平方米的國外發達城市平均水準。未來我國城市群和都市圈發展將具備更為良好的基礎設施條件。
從中長期看，重點城市群和核心城市將承載更多產業和人口，成為房地產行業新的成長點，拉動房地產市場進一步發展。根據《任務》的發展規劃，除了傳統長三角、京津冀和粵港澳大灣區三大經濟增長極之外，成渝地區、長江中遊、北部灣、關中平原等跨省區城市群都可能成為勞動、生產要素流入的重點地區。房地產開發企業將相應增加對上述城市群的布局力度，相應地房地產行業佔當地GDP比重有可能上升，這些區域的房地產市場仍將會有良好的發展前景。
三、加快推進城鄉要素雙向優化配置
《任務》提出要加快推進城鄉融合發展，推進城鄉要素雙向優化配置，未來促進城鄉要素雙向流動落腳點在縣域。《任務》提出“促進超大特大城市優化發展，推動開發建設方式從規模擴張向內涵提升轉變，在中心城區周邊科學發展郊區衛星城，實現產城融合和職住平衡”。全球一些發達都市圈內依附的中小城鎮的GDP對都市圈的貢獻率佔到40%以上，這是我國城鎮化建設有待補齊的短板之一。為了有效推進縣城新型城鎮化建設，在風險可控的前提下，未來將加大中央預算內投資和地方政府專項債券等財政性資金支持，有序發行縣城新型城鎮化專項企業債券。發改委在2020年8月已經下發了《縣城新型城鎮化建設專項企業債券發行指引》。截止2021年3月底，已有三家企業獲批發行縣城新型城鎮化建設專項企業債券，均在62個試點城鎮名單範圍內。預計未來有條件的縣域經濟將吸引更多開發性、政策性和商業性金融機構信貸以及非信貸資金的投入，促成有當地產業特色的小城鎮蓬勃發展。根據社科院《中國縣域經濟發展報告（2020）》，全國百強縣（市）GDP佔全國比重為9.6%，江浙魯三省百強縣（市）數目靠前，其中不乏昆山、江陰等GDP超過4000億的大型縣級城市，百強縣（市）人均GDP超過11萬元，已基本達到高收入國家水準。十四五規劃期間，部分有特色的縣域房地產市場依然存在良好的發展機會。
四、農村土地制度改革將釋放增量需求
農村土地制度改革加快步伐，宅基地已成突破口，將帶來新的房地產需求和供給。《任務》明確“深化改革農村土地制度，積極探索實施農村集體經營性建設用地入市制度”，以宅基地作為改革試點的切入口，從宅基地的土地分配、流轉、抵押到退出、使用、收益、審批、監管等方方面面提出了新的指導意見，以盤活農村閑置宅基地和地上房屋。土地制度市場化改革是十四五期間改革的重要任務。自十七屆三中全會明確提出要逐步建立城鄉統一的土地市場以來，土地市場改革一直在向前推進，尤其是2020年實施新版《土地管理法》以來，盤活農村閑置土地成為重要話題。據測算，當前全國農村宅基地有17萬平方公里，其中閑置的宅基地約2萬平方公里。假設每年可投放至市場的閑置宅基地佔比為2%，即400萬平方公里，按照2500元/平方米計算，每年閑置宅基地入市的規模大約在1兆元左右。2019年，城鎮居民比農村居民消費支出多14735元，目前流動人口為2.36億，假設每年10%流動人口轉為城鎮人口，消費能力由農村水準轉為城鎮水準，僅宅基地流轉之後所帶來的城鎮化每年可增加消費支出約3500億元。這意味著深化農村土地改革，實現宅基地市場化流轉對消費增長和經濟發展將帶來重大積極效應。此舉將持續促進部分農民財產性收入大幅增加，有效拉動內需，促進消費和投資；增加城市土地供給，有效緩解部分城市房價上漲壓力。
五、供需兩相結合解決大城市住房問題
由於國內高房價的問題主要集中在一線城市和部分二線城市，關鍵的內在原因是住房結構性供需矛盾。未來一個時期，房地產市場的首要問題便是著力解決大城市住房突出問題。以滿足更廣泛的城市居民住宅需求，尤其是低收入群體的保障性住房需求。因此，《任務》明確提出要“加快培育發展住房租賃市場，以人口流入多、房價高的城市為重點，著力解決困難群體和農業轉移人口、新就業大學生等新市民的住房問題”。該政策是基於2020年“人地錢掛鉤”配套政策的延續。中國的住房管理市場調控，特別是為了解決部分大城市高房價問題，已經從單純需求端調控向供需兩相結合的調控方式轉變。要增加住房供給，就勢必要增加大城市土地供給，其中增加大城市租賃住房供給將是長期趨勢。《任務》提出要“單列租賃住房用地計劃，探索利用農村集體建設用地和企事業部門自有閑置土地建設租賃住房，支持將非住宅房屋改建為保障性租賃住房”。據測算，當前全國範圍內非戶籍城鎮人口約2.3億。其中，適齡的租房人群大約在1.5億左右。因此有必要單列租賃住房用地和信貸指標，並嘗試提供多元化住宅供給，包括探索利用農村集體建設用地和企事業部門自有閑置土地建設租賃住房，支持將非住宅房屋改建為保障性租賃住房。租賃住房建設將是十四五時預售屋地產行業發展的重要方向。
《任務》提出要“推進城市更新行動，加快推進老舊小區改造，2021年新開工改造5.3萬個，有條件的可同步開展建築節能改造，因地製宜將一批城中村改造為城市社區或其他空間”。相較於2020年3.9萬的改造目標，2021年老舊小區改造增加了36%，城市更新正在提速。根據國家有關部門的調查報告，在一些大城市中，全國進城的農民工有52%是依靠用人部門提供的集體住所，而剩餘的便是租住在城中村、城鄉結合部等區域的住房。因此老舊小區、城中村等改造行動不僅可以提高城市當地居民的生活水準，也在很大程度上有助於改善新市民的居住環境。十四五期間，老舊小區改造將為房地產帶來新的市場拓展空間。
六、增加城市住宅用地比重
在新一輪土地制度改革過程中，土地規劃正在摒棄外延擴張和粗放利用的老路，向以結構性調整促進地區經濟可持續發展的道路轉型。《任務》明確首次提出“適當擴大住宅用地供應指標，提高工業用地利用效率”，這可能是過往十多年房地產行業發展從未遇到的新機遇。自2010年起，儘管有個別年份存在波動，趨勢上全國國有建設用地中房地產和工礦倉儲用地佔比逐年遞減，其中房地產用地佔比從2010年的35.7%降至2017年最低的19.2%，近三年在20%左右；而基礎設施及其他用地佔比逐年提升，到2019年末已經達到50%以上。考慮到大部分重點城市已經完成了城市建設的初期階段，特別是大城市的經濟構成中傳統工業部門佔比較低，工業部門進一步投資擴張的需求逐年遞減。但房地產所涵蓋的住宅需求則與日俱增，新增用地與人口積累不成比例，一線城市特徵尤為顯著。因此，住宅用地指標將向中心城市和重點城市群傾斜，從而帶動當地建築業和房地產行業的發展；同時通過增加住宅供給，從供給端入手抑製大城市房價過快上漲。
通過分析《任務》的上述六個方面重要內容，展望十四五規劃期間，房地產行業在新型城鎮化建設下仍有很大的發展空間。土地市場和城市建設將迎來新的發展格局。在經歷了二十多年的高速發展後，房地產開發企業應針對新形勢、新格局前瞻性地謀劃戰略轉型。儘管近年來房地產監管和金融政策逐步向規範和嚴格方向靠攏，但這並不會改變行業長期的發展方向。預計十四五期間，城市群和都市圈房地產市場的活力將會增加。除了首次住房購置需求以外，改善型需求和租賃房市場比重有望持續提升，房地產投資仍將保持平穩較快增長。
(本文作者介紹：植信投資首席經濟學家兼研究院院長、華東師范大學經濟與管理學部名譽主任、博士、教授、博士生導師、享受國務院政府特殊津貼。)
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