文 |《財經》記者 徐沛宇
編輯 |馬克
《巴黎協定》實施細則的“最後一公里”談判再次崩盤。在馬德裡舉行的氣候大會是《巴黎協定》生效前的最後一次締約方大會，會議的核心議題是討論《巴黎協定》第六條的實施細則。儘管會議增加了40多小時通宵達旦的談判，但各國仍無法對此達成一致。
《巴黎協定》第六條的目標是：為國際合作提供一個會計框架，允許國際碳排放權轉讓；同時，建立一個聯合國中央機制，通過項目減排量獲得信用額度。此外，還有針對市場交易之外的實施計劃，例如徵收稅款以減少排放。
該條款是國際排放交易的基礎，是《巴黎協定》中與商業聯繫最為密切的部分。該條款的達成將促成國際碳交易市場的發展，以達到減少碳排放的目標。全球碳排放在近三年來不斷創下新高。
各國同意明年繼續談判第六條，但此次氣候大會暴露出的分歧已預示了《巴黎協定》更加灰暗的未來。美國向聯合國提交了退出《巴黎協定》的通知，巴西則宣稱氣候大會不過是一場商業遊戲。
創綠研究院研究員李秀蘭參加了此次氣候大會，她對全球性碳市場交易機制是否能在明年達成共識表示擔憂。李秀蘭告訴《財經》記者，進入《京都議定書》第二承諾期，清潔發展機制因碳價等問題已形同虛設。如果《巴黎協定》第六條的細則遲遲不能達成一致，區域碳市場之間的連接和交易比較難以實現。各區域和國家的碳市場短期內不會受到影響，但長遠來看，這些區域和國家的碳市場難免會受到影響。
中國是《巴黎協定》的擁護者。生態環境部近日宣布，中國已提前完成2020年的減排目標。這得益於中國可再生能源發電過去幾年的大發展。但是，中國的光伏裝機今年出現了急轉直下的情況，風電則處於“最後的狂歡”。進入平價時代之後，中國的光伏、風電還能快速發展嗎？
全球減排預期變弱的背景下，光伏、風電等可再生能源能否繼續快速發展？業內人士對此仍保持樂觀。中國於2011年開始在北京、廣東等地試點碳交易，全國碳市場的建設則有望在2020年實現突破。中國政府亦計劃在2020年實施嚴格的可再生能源消納考核機制，推動可再生能源發展。
即使是在明確退出《巴黎協定》的美國，可再生能源的發展也不會停下腳步。“川普政府提議大幅削減可再生能源研發資金，但美國國會並未同意這些提議。美國能源部的可再生能源預算自2013年以來一直在增加。”世界資源研究所美國辦公室主任丹·拉斯霍夫對《財經》記者說，美國對光伏風電的財稅扶持政策目前並未改變，與此同時，美國許多州都加強了支持可再生能源的政策。
創紀錄的碳排放與難產的第六條
《京都議定書》2005年生效後，國際社會將市場機制設定為解決溫室氣體減排問題的新路徑。二氧化碳排放權成為商品，二氧化碳排放權交易簡稱“碳交易”。碳交易的基本原則是，合約一方通過支付另一方獲得溫室氣體減排額，買方可以將購得的減排額用於實現其減排目標。
歐盟最早建立了碳市場。2005年1月，歐盟碳排放交易市場啟動，提出歐盟碳排放貿易計劃（European Union Emission Trading Scheme，EU-ETS）。隨後幾年裡，紐西蘭、美國、日本等多個發達國家相繼啟動碳市場。在全球減排熱情高漲的情況下，全球碳排放從2009年開始維持了八年的下降狀態。
碳排放下降的趨勢於2017年終止。多家國際組織和國際能源公司發布的報告均顯示，2017年全球碳排放增長1.5％，2018年的增幅提高至2.1％。國際能源署（IEA）發布的報告稱，2018年全球二氧化碳排放量創歷史新高，達到330億噸。
2019年，全球碳排放仍在增長。非政府組織“全球碳計劃”在氣候大會期間發布報告稱，2019年全球二氧化碳排放量預計增幅為0.6％。殼牌天然氣一體化和新能源業務執行董事魏思樂對《財經》記者分析，全球碳排放的增長反映了全球能源需求的增長，以及全球能源體系所攜帶的巨大慣性。也就是說，今天作出的能源政策決策需要經過一段時間才能夠在能源結構上得到體現，過去計劃新建或正在建設的煤電項目仍然大量存在。
按照目前的碳排放情況，《巴黎協定》的目標將難以實現。聯合國環境署發布的2019年《碳排放差距報告》警告，即使考慮到各國已提交的氣候承諾，到本世紀末全球氣溫上升幅度還是會達到3.2攝氏度，而要實現1.5攝氏度溫控目標，在2020年－2030年之間，全球碳排放每年需減少7.6％。
國際能源公司認為，各國政府應該為減排制定力度更強硬的措施，鼓勵用市場化的手段達到減排目標。魏思樂說，很多國家都制定了雄心勃勃的減碳目標，但是並沒有采取有效的行動。要想在近期取得減排進展，還需要采取更多行動，比如，減少乃至停止對於柴油車的使用，改變家用供暖系統，改變建築物的隔熱設計等。這些措施在當下可能不太受歡迎，因此很多國家政府沒有足夠勇氣采取這些措施。要實現《巴黎協定》的目標，還需要各國作出更加大刀闊斧的改革。
儘管碳排放的飆升受到多重因素的影響，但不能忽視的因素是，各國碳交易市場從2012年以來就陷入了泥潭——交易量下降、碳價低迷，國際間的碳交易幾乎停滯。國際碳交易市場亟須一個全新的、有力的新機制。
《巴黎協定》第六條對國際碳交易市場的整體設定得到了各國承認。但是這些設計僅停留在框架性的概念上。在2017年《巴黎協定》第六條協議提出後，各國始終未能對其具體細則達成共識，相關談判拖延至今。遺憾的是，加時兩天的馬德裡氣候大會，仍未對此達成一致。
聯合國秘書長安東尼奧·古特雷斯對此結果表示失望。他在推特上發文稱：“國際社會失去了一個在減緩、適應和融資方面展示更大雄心，以應對氣候危機的重要機會。”
對於第六條談判未能達成共識的原因，創綠研究院氣候變化項目主管郭虹宇對《財經》記者分析說，各締約方的主要分歧之一是：《京都議定書》市場機制下所產生的減排量，是否應被允許用於2020年後的國際轉讓，並用於落實買方國家的NDC（國家自主貢獻）目標。一些締約方主張上述減排量應被允許使用，但大部分締約方反對。此外，各締約方對市場收益的分配和相關基金的使用比重等問題也存在較大分歧，導致談判未能達成一致。
郭虹宇說，巴西、印度等國目前持有《京都議定書》市場機制下所產生的大量減排量，如果這些減排量不受約束地進入2020年後的國際碳市場，將對國際碳價造成不利影響，打擊全球碳市場的建設，大幅削弱市場機制促進減排的作用。
從目前各方的態度來看，明年氣候大會達成《巴黎協定》第六條細則的前景堪憂，全球碳市場的重振仍然看不到希望。不過有一個好消息是，美國眾議院已通過表決，彈劾現任總統川普。美國的氣候政策未來或將生變。
碳市場前景何在
由於市場需求不足，各國碳價一直處於較低水準。世界銀行報告顯示，2018年碳市場所覆蓋的全球碳排放量中，達到《巴黎協定》目標的佔比不足5％，即每噸二氧化碳價格在40美元至80美元之間。此外，碳市場所覆蓋的碳排放量中，仍有約一半的價格在每噸二氧化碳10美元以下。
儘管國際碳市場目前陷入低潮，但利用市場手段達到減排目標的路徑已得到各國認可，只是對於具體的制度設計還存在分歧。
國際能源公司已增加了對碳市場的關注。道達爾集團正在由國際石油公司轉型為綜合能源公司，加大對碳排放與碳捕捉的研究。道達爾集團研發亞洲副總裁徐忠華對《財經》記者表示，各國政府之間的協調機制對碳市場發展十分重要。“減碳可能會影響產業的競爭力。不可能寄望某一個國家特別激進地做出減碳貢獻，而另一些國家對此並不熱衷。比如，一個國家徵收碳稅，而別的國家不徵收碳稅，那徵收碳稅國家的產業競爭力就會下降，企業的成本會更高。所以碳交易應該是一個全球共同關注的問題。”
有業內人士認為，中國可能成為全球最大的碳交易市場，對全球碳市場舉足輕重。在美國退出《巴黎協定》之後，中國即將啟動的全面碳交易市場將推動國際碳市場的發展。
國際碳行動夥伴組織（ICAP）發布的《全球碳市場進展報告2019》顯示，當前在全球27個不同級別的司法管轄區裡，總共運行著20個大大小小的碳市場。有6個司法管轄區計劃在未來幾年啟動全面碳市場，其中包括中國。
中國的碳市場從2011年開始啟動，已在北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東及深圳等省市開展試點。2017年12月，國家發改委印發《全國碳排放權交易市場建設方案（發電行業）》，宣布將建立國家排放交易體系（China ETS），並公布該體系的目標與路線圖。2019年4月，生態環境部發布《碳排放權交易管理暫行條例（征求意見稿）》，全國統一的碳排放市場建設進一步加快。
生態環境部近日召開新聞發布會透露，2020年將頒布一系列碳市場制度法規，推動全國碳排放權注冊登記系統和交易系統建設，加快全國碳市場的建設。“十四五”期間將基本建成制度完善、交易活躍、監管嚴格、公開透明的全國性碳市場。
但不可否認的是，全國性碳市場還存在諸多難題。李秀蘭表示，全國性的碳市場涉及到很多技術問題，如配額分配、基準線設置、減排量核查核證、市場準入機制等如何合理設定，這些都還需要一定的準備時間。她建議，全國碳市場在納入行業、溫室氣體種類、核查清算系統等方面應進一步完善方案，為未來對接其他區域性碳市場和全球碳交易市場做好準備。
生態環境部氣候司司長李高坦言，儘管有國際碳市場和國內試點積累的經驗，全國碳市場的建設仍然是一項非常具有挑戰性的工作，特別是在中國碳排放仍然上升的情況下，挑戰更大。這個挑戰跟當年歐盟或者美國加州碳市場面臨的挑戰是不一樣的，中國要立足國情和現實情況來開展制度創新，確保碳市場平穩起步、穩定運行。
由中國碳論壇、北京中創碳投科技有限公司等近日聯合開展的一份調查顯示，超過80％的受訪者認為中國全國碳市場將在2025年前實現全面運行，僅1％的受訪企業代表認為“全面運行”不可能實現。同時，大多數受訪者預計，到2020年電力行業將就正式交易做好準備。
綠電發展會變緩嗎？
對於引起氣候變化的病症來說，碳市場是治標，光伏、風電等綠色電力的發展方可治本。但令人擔憂的不僅是羸弱的碳市場，還有勢頭放緩的可再生能源發電產業。
彭博新能源財經近日發布的年度研究報告稱，2018年，發展中國家的風電、太陽能及其他清潔能源的新項目投資大幅下挫。中國2018年對風電、太陽能和其他非大型水電可再生能源新項目的投資，從2017年的1220億美元減少至860億美元。這360億美元的下降與整體新興市場清潔能源投資的降低程度相當。印度和巴西清潔能源項目獲得的資金較上年分別下降了24億美元和27億美元。縱觀報告覆蓋的所有新興市場，2018年總投資降至1330億美元，不僅低於2017年，也低於2015年的數字。
中國2019年的可再生能源投資相比2018年繼續下滑。國家能源局統計數據顯示，今年前三季度，全國光伏發電新增裝機1599萬千瓦，同比下降53.7％。風電裝機增速也在放緩，前三季度，全國新增風電並網容量1308萬千瓦，同比增長3.7％。
業內人士認為，中國推進能源轉型的決心並未改變。中國新能源電力投融資聯盟秘書長彭澎對《財經》記者表示，由於今年光伏政策落地時間較晚，企業適應新政需要時間。同時，分布式光伏補貼大幅下降，也導致了今年光伏裝機大幅下滑。明年光伏裝機增長將有所反彈，一些今年計劃的項目將在明年落地。此外，風電的增長雖然將會放緩，但明年預計仍然會維持一年至少2600萬千瓦的並網規模。
中國光伏行業協會預計，明年中國光伏新增裝機將出現恢復式增長，新增裝機規模將達到約4000萬千瓦。
對於美國的可再生能源發展前景，自然資源保護協會國際項目主管傑克·施密特對《財經》記者表示，川普政府試圖撤銷奧巴馬政府的聯邦氣候政策，但越來越多的州、城市和公司承諾按照《巴黎協定》實現美國的排放目標。美國國會已將支持風能和太陽能發展納入法律，對風能和太陽能的稅收優惠政策將在未來幾年內繼續實施。兩黨強烈反對減緩可再生能源激勵措施的努力，仍將支持美國繼續發展可再生能源。
補貼是可再生能源過去大發展的關鍵因素，補貼退坡之後，風電、光電大發展的關鍵則是消納。今年5月，國家發展改革委、國家能源局聯合發布《關於建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知》。該通知規定了各地可再生能源電力總量消納責任權重，2019年是對市場主體進行試考核，自2020年1月1日起就將進行監測評價和正式考核。
綠色和平氣候與能源資深項目主任張文佺認為，上述消納機制正式實施考核之後，中國的綠證制度應該做出相應調整，擴大綠證核發範圍，明確綠電的環境屬性。光伏、風電進入平價時代之後，相關的激勵扶持政策可以從更高的頂層制度設計上考慮，“比如，將碳交易和綠證制度打通，使兩者不再是各自為政的平行系統”。張文佺對《財經》記者說，“只有綠電大規模發展起來了，碳排放才能顯著下降，解決氣候變化問題。”
（本文首刊於2019年12月23日出版的《財經》雜誌）
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