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朱蘇榮:制定“非銀行支付機構監督管理條例”

  金融改革發展建言錄|朱蘇榮:制定“非銀行支付機構監督管理條例”

  作者|朱蘇榮‘全國人大代表 中國人民銀行沈陽分行行長’

  文章|《中國金融》2018年第6期

  為履行《中華人民共和國中國人民銀行法》賦予的“維護支付、清算系統的正常運行”等職責,2010年,人民銀行制定並發布了《非金融機構支付服務管理辦法》(下稱“2號令”),非銀行支付機構正式納入人民銀行監管範圍。截至2017年末,全國共有243家機構獲得人民銀行頒發的《支付業務許可證》。但隨著時代的發展,2號令的實施環境發生了較大變化,其作為部門規章,法律層級低,規範力度有限,已不能很好地適應支付服務市場快速發展的需要,暴露出一些突出問題,亟待引起關注和解決。

  一是影響金融秩序和金融安全。2017年上半年我國支付機構網絡交易規模達57.96兆元,同比增長38.67%。由於缺少較為高層級的統一的監管法律,現有的部門規章和規範性檔案已經無法很好地滿足支付服務市場快速發展對監管提出的新要求,部分非銀行支付機構挪用客戶備付金、洗錢以及系統運營安全等風險不斷增多,擾亂了正常金融秩序,影響了金融安全。

  二是不利於維護消費者合法權益。非銀行支付機構掌握了大量商戶和客戶資訊,由於資訊保護不當引發的偽卡欺詐、洗錢套現、投訴舉報等問題時有發生。目前,第三方支付尚未建立完善的維權機制,消費者只能向支付機構內設部門投訴。而2號令僅設定警告和3萬元以下的罰款,對各種違法行為的處罰力度明顯不足,很難對違法違規行為形成有效威懾。

  三是監管合力不強。目前,人民銀行根據2號令對非銀行支付機構進行監督管理,但根據業務開展情況,商務部門、稅務部門、工商部門等也對非銀行支付機構有一定的管理職責。目前,各部門主要是通過聯合發文等方式對非銀行支付機構進行全面管理,缺乏統一的法律規定,不利於形成統一的監管步調,容易出現監管真空和監管套利。

  四是對各類新產品、新業態監管存在薄弱環節。近幾年,隨著我國電子商務的快速發展,第三方支付服務市場創新不斷加速,擴展和豐富了傳統支付的內涵和外延。而2號令發布於2010年,目前的市場環境已經發生了較大變化,隨著各類創新不斷深入,違規現象和規避監管行為有所增多,影響支付體系的安全和效率。

  五是對外資投資支付機構的管理不明確。隨著支付服務市場的發展,有關境外資本投資支付機構的情況不斷增多,但2號令中僅規定“外商投資支付機構的業務範圍、境外出資人的資格條件和出資比例等,由中國人民銀行另行規定,報國務院批準”,且法律位階較低,實際上無法有效解決類似問題。

  上述問題表明,支付市場環境的發展變化迫切需要在更高層次上構建統一的非銀行支付機構監督管理制度規定,加強對相關主體的監督管理,防範風險,促進市場健康規範發展。

  一是有利於支付服務行業整體健康穩定發展。當前,非銀行支付服務市場存在的問題必須通過有效的法規制度和監管措施加以預防和糾正。只有在更高層級上制定統一的監管法律法規,才能保障用戶在第三方支付平台上的資金和交易安全,保證第三方支付平台行業的健康穩定發展,從根本上消除第三方支付交易的安全隱患,維護支付市場秩序,保證國家金融安全。

  二是有利於更好地維護消費者合法權益。加強對消費者合法權益的有效保護是規範發展非銀行支付機構的重要內容。通過在更高層次上制定統一規範的法律法規,建立完善的第三方支付維權機制,加大對違規行為的處罰處置力度,才能更充分、更有效地保障金融消費者在第三方支付市場上的合法權益。

  三是有利於增強監管合力。通過制定統一規範的法律法規,在更高的法律層面將目前分散於各職能部門的規定進行整合,能夠進一步明確各部門的權責,避免“重複監管”和“監管空白”情況的出現,增強監管合力。

  四是有利於對各類創新進行有效監管。第三方支付服務平台作為資金流動的重要管道,隨著網上消費規模不斷擴大,各類創新不斷出現。通過制定統一規範的法律法規,能夠對當前形勢下支付服務市場發展的新趨勢、新特點、新問題進行有效總結,形成適合新時代發展的管理思路和措施,更好地適應對非銀行支付機構的監管需要。

  建議制定行政法規《非銀行支付機構監督管理條例》,適應新形勢發展,防範非銀行支付機構提供服務過程中可能產生的風險,促進市場健康規範發展,維護消費者合法權益。

  一是解決支付機構違規成本過低問題,提高非銀行支付機構支付服務監督管理的法律位階,加大對違規行為的懲罰力度,促進行業規範健康發展,維護市場秩序和金融安全穩定。

  二是注重對金融消費者資金、資訊安全、知情權等方面權益的保護,切實保障客戶備付金安全。同時,規定未獲許可支付機構退出市場的辦法及相關商戶和消費者保障措施。

  三是注重在巨集觀層面提升監管合力,在進一步明確人民銀行對非銀行支付機構進行監督管理的同時,從更高的法律層面,明確各部門的相關職責,提升各部門間的管理合力。四是注重對各類創新產品及創新服務的規律、趨勢和特點的總結分析,形成對當前支付服務市場各類創新進行有效監管的長效機制。五是明確境外資本投資支付機構相關問題。主要是明確境外資本投資支付機構的政策、客戶備付金的凍結與扣劃、客戶備付金利息的計付等問題。

責任編輯:楊暢

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