蔡昉：很多落後產能拿保護就業當借口

　　文/中國經濟50人論壇成員 蔡昉

　　許多落後和過剩產能不能在市場上出清，除了有GDP動機之外，還往往以保護就業崗位、防止居民收入水準下降為借口。要把保護崗位的做法改變為保護勞動者本身，立足於築牢社會保護網。

蔡昉：很多落後產能拿保護就業當借口

　　一、引言

　　2015年中央經濟工作會議以來，供給側結構性改革取得明顯成效。在2017年經濟增長速度企穩的因素中，供給側條件的變化或者說改革紅利的效果發揮了重要作用。但是，對於經濟增長速度轉向平穩，既不應簡單作為評價經濟健康與否的依據，更不應做出錯誤的解讀從而誤判形勢乃至干擾改革的方向。既然中國經濟面臨的問題主要不是周期性的，所以也談不上像一些分析人士認為的那樣，出現了一個“新周期”。而且，包括過剩產能、落後產能和夕陽產能在內的傳統產能的市場出清任務也遠未完成，而這本應是打好防範和化解重大風險攻堅戰的根本之策，具有釜底抽薪的效果。

　　黨的十九大提出建設現代化經濟體系的要求，講到“突破期”和“跨越關口”等時間概念，筆者認為，完成其中部署的核心任務和目標，時間節點應該是2020年。這樣理解時間節點，主要依據三個理由。首先是與把握新常態的階段性相關。自從習近平總書記做出關於中國經濟發展進入新常態的重大判斷以來，各級經濟工作長官幹部經歷了從認識新常態到適應新常態的理念轉變，應盡快進入引領新常態的新站位。其次是與決勝全面建成小康社會和開啟社會主義現代化國家建設新征程這個歷史交匯期的邏輯相銜接，現代化國家建設需要現代化經濟體系。再次是與十八屆三中全會全面深化改革的時間表相一致。全會要求到2020年在重要領域和關鍵環節的改革上取得決定性成果。

　　建設現代化經濟體系的關鍵是實現“三大變革”，即經濟發展品質變革、效率變革、動力變革，以及“三大突破”，即轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力。在中央部署的這兩項任務中，一個共同的要求是增長動力轉換，即經濟增長動力從主要依靠生產要素投入轉向主要依靠生產率的提高。傳統上和習慣上，當我們講到生產率時通常是指勞動生產率。但是，勞動生產率的諸種提高途徑具有不盡相同的可持續性，見效的時間和幅度也有差異，其中全要素生產率是最可持續，也是對當前中國經濟現實最具針對性的。因此，黨的十九大報告首次提出“提高全要素生產率”的要求。

　　建設現代化經濟體系，既需要貫徹新的發展理念，也需要掌握全新的經濟工作方法論。習近平新時代中國特色社會主義經濟思想中包含的認識論和方法論，要求我們提高運用辯證唯物主義和歷史唯物主義分析解決問題的本領。本文的分析將表明，對於中國經濟面臨的挑戰來說，市場退出與市場進入同等重要。毛澤東同志一貫倡導古人韓愈所說的“不破不立，不塞不流，不止不行”這樣一種辯證思維。習近平同志對中國面臨的經濟問題和潛在風險做出重大判斷，認為這些問題的主要矛盾不是周期性的，而是結構性的，供給結構錯配問題嚴重。按照這一認識方法，中國經濟的根本出路在於深化供給側結構性改革，重點任務則是著力在市場出清方面打一場攻堅戰。

　　二、傳統生產率源泉加速消失

　　在人口紅利迅速消失的情況下，隨著勞動力短缺特別是因工資上漲快於勞動生產率的提高趨勢，部門勞動成本（工資與勞動生產率之比）上升和投資回報率下降，中國製造業的比較優勢和國際競爭力被顯著削弱（圖1）。不僅勞動力數量的短缺導致工資上漲，不斷提高生產成本，隨著受教育程度高的新成長勞動力的減少，人力資本改善的速度也大大放慢。此外，由於勞動力不再是無限供給的生產要素，資本勞動比的過快提高，導致資本邊際報酬遞減從而投資回報率下降。這都要求我們認識到，傳統投入驅動型經濟增長難以為繼，亟待轉向全要素生產率驅動型的增長模式，獲取經濟增長愈益需要新的動能。以全要素生產率支撐勞動生產率提高，轉換經濟增長動力，是建設現代化經濟體系、跨越中等收入階段的關鍵。

　　然而，許多人尚未充分認識到的是，同樣由於人口因素的作用，全要素生產率繼續增長也面臨傳統源泉式微的挑戰，也就是說全要素生產率提高方式也面臨著轉型的緊迫性。在享受人口紅利時期，全要素生產率的主要組成部分，是勞動力從低生產率部門向高生產率部門轉移創造的資源再配置效率。換句話說，至少2010年之前的全要素生產率顯著提高，依靠的是急風暴雨式的大規模勞動力轉移。鑒於全要素生產率是勞動生產率的一個組成部分，我們可以通過對勞動生產率提高因素的分解，來觀察這種資源再配置效率的作用。根據筆者的估計，1978—2015年間，中國勞動生產率實際提高16.7倍，其中56%是第一產業、第二產業和服務業自身勞動生產率提高的加總貢獻，而其余的44%則來自勞動力按照生產率提高的方向，在三個產業之間再配置做出的貢獻（蔡昉，2017）。

　　隨著農村16—19歲勞動年齡人口於2014年達到峰值，隨後開始負增長，以及農業勞動力比重已下降到18%，勞動力轉移速度將明顯放慢，甚至可能在不久的將來停止轉移。事實上，外出農民工增長率已從2005—2010年的平均4%，下降到2016年僅為0.3%。相應地，城鎮化速度也必然減慢。雖然從統計數字上看，常住人口城鎮化率繼續提高，2016年達到57.4%。與此同時，戶籍人口城鎮化率也加快了提高的速度，2016年達到41.2%。然而，在某種程度上，城鎮化率提高速度的背後，已經發生了一些新的結構性變化，標誌著可持續性的減弱，提出了高速城鎮化究竟能夠走多遠的擔憂。

　　根據2010年的人口數據，我們把城鎮新增人口（城鎮化增量）進行分解（Cai et al．，2016）。從中可以看出，城鎮人口自然增長的貢獻率為16%，戶籍從農村遷入城鎮的人口增長的貢獻率為3%，進入城鎮常住但沒有戶籍遷入的人口（即外出農民工）增長的貢獻率為26%，而就地轉移人口的貢獻率為53%。這就是說，維持目前城鎮化速度的主要貢獻來自城鄉人口劃分的口徑變化，如縣改市、鄉改鎮（街道）和村改居（委會）等因素。這種就地戶籍變遷並未伴隨著就業類型和居住地的變化，所以並不產生城鎮化的一般效應。與之相應的是，農民工進城常住（居住6個月及以上）對常住人口城鎮化的貢獻，則從2004年的39.1%和2011年的26.8%，下降到2015年的2.9%和2016年的2.3%。而城鎮化增量中農民工貢獻的這一部分，因其背後的支撐因素是勞動力的再配置，所以才是真正意義上的生產率提高因素，或預期的城鎮化效應。

　　由此我們可以認為，隨著作為主要外出打工群體的農村初中和高中畢業生，即16—19歲人口於2014年達到峰值並隨後進入負增長，依靠農民工進城支撐的常住人口城鎮化已經接近於停滯。換句話說，2015—2016年中國外出農民工存量穩定在1.68億和1.69億的水準上，每年的增量僅為數十萬人，意味著勞動力轉移處於相對穩定的均衡狀態。我們不妨以2016年為例，在做出一些假設後進行模擬，看一看這個均衡狀態是怎麽維持的，以及隨後會發生什麽樣的變化。

　　雖然農村16—19歲人口自2014年以後呈現逐年遞減，但仍然保持著一個較大的絕對規模。例如，從人口預測數據看，2014—2020年，這一年齡組人口將從3500餘萬減少到3000萬。在每年的3000餘萬這個年齡人口中，有相當大的一部分進城打工，成為外出農民工統計數中的毛增量。與此同時，農民工中超過40歲的人群具有相對大的返鄉意願，形成一個特定的返鄉率。既然進城毛增量是一個既定的數量，40歲以上農民工的返鄉意願就成為農民工淨增量從而總量的決定因素。相應地，政策如何對待農民工，是友好型的還是排斥性的，歸根結底決定勞動力的流動是正向的（從農村到城市）還是反向的（從城市到農村）。

　　為什麽把勞動力流動區分為正向和反向，各自代表什麽含義呢？諾貝爾經濟學獎獲得者西蒙·庫茲涅茨把勞動力從農業向非農產業轉移看作一個提高生產率的過程，因此，我們可以把勞動力從低生產率部門向高生產率部門的再配置過程，視為庫茲涅茨過程。如果勞動力流動逆轉為反向的，即形成逆庫茲涅茨過程，勞動生產率就會下降，轉換增長動力的任務就會落空。

　　很顯然，無論是從保持中國經濟持續中高速增長的需要，還是從經濟增長更多依靠生產率驅動的要求出發，我們都不應該聽任農民工返鄉意願提高的現象發生，因而，營造外來勞動力友好型的政策環境，既是增進基本公共服務均等化和社會公平正義的根本理念要求，也是穩定經濟增長速度的現實需要。按照黨的十九大要求推進農業轉移人口市民化，無疑是解決這個問題的根本出路。不過，隨著農業勞動力比重的下降和農村新成長勞動力的絕對減少，來自勞動力轉移和再配置的生產率源泉終究要逐漸減弱。按照經濟增長動力轉換的要求，急切需要探索生產率提高的新源泉。

　　三、全要素生產率亟待新源泉

　　2016年的中央經濟工作會議提出：提高勞動生產率，提高全要素生產率，提高潛在增長率。這“三個提高”之間的關係是什麽，分別怎樣得到有效提高呢？首先，提高勞動生產率是根本，是終極目標。其次，提高全要素生產率是提高勞動生產率現實而可持續的途徑。最後，勞動生產率得到提高並在經濟增長中成為主要動力，就可以延緩潛在增長率下降的節奏。需要指出的是，提高勞動生產率有三種辦法，效果和產生的結果不盡相同。

　　一種辦法就是推進資本深化，即用機器（人）替代人，勞動力短缺導致工資上漲，就會誘導企業多投入機器、機器人即資本，資本勞動比提高也會提高產出勞動比，勞動生產率通常可以得到提高。但是資本勞動比過快提高會導致資本報酬遞減，從而這一源泉是不可持續的，必須是一個不斷創造條件的長期過程。特別是當人力資本不能得到改善的時候，報酬遞減來得就非常早。日本在這方面提供了反面教材。日本經濟平均勞動生產率提高的構成因素中，資本深化的貢獻率從1985—1991年的51%， 大幅提高到1991—2000 年的94%，而同期全要素生產率的貢獻率則從37%直落到負15%（APO，2008），成為其經濟停滯的重要原因。這同時也說明，資本深化促成的勞動生產率提高，可以與經濟增長停滯並行不悖，因而並不是一個可以借助來判斷經濟健康水準的指標。

　　第二個提高勞動生產率的辦法就是提高技能、操作水準和創新能力等勞動者的素質，即提高人力資本水準。一般來說，人力資本以勞動者平均受教育年限來度量。沃利等人（Whalley and Zhao，2010）的研究表明，中國勞動力平均受教育年限的增加，對經濟增長的總體貢獻率高達38%，其中直接貢獻為11.7個百分點，而通過教育水準對生產率的提高效果，間接對經濟增長的貢獻率為2.3個百分點。但是，隨著新成長勞動力減少，勞動力存量人力資本的改善速度也必然放慢。計算表明，2014—2020 年，每年新成長人力資本（新成長勞動力×人均受教育年限）的增長率是負1.3%。“百年樹人”可以說是一個人口學規律，即從人口學的角度看，人力資本的提高需要長期積累。如果用受教育年限度量人力資本，按中國經歷了普及九年義務教育和高校擴招這樣的教育高速發展，十年時間也才能把勞動年齡人口的受教育年限提高一年左右。所以人力資本對勞動生產率的進一步貢獻需要假以時日。

　　因此，真正效果顯著且可持續的勞動生產率提高源泉是全要素生產率。作為統計學中的一個殘差項，全要素生產率常常會成為被誤讀的概念，躍躍欲試的有為政府也往往會感覺找不到可以產生立竿見影效果的抓手。筆者認為，如果把全要素生產率理解為歸根結底是資源再配置效率，有利於回答政府需要怎樣做才能促進這一生產率提高的問題。首先，全要素生產率直接來自庫茲涅茨效應。庫茲涅茨把產業結構變化的動力和結果，歸結為資源或生產要素在產業間再配置導致生產率提高，這已經為中國經濟發展的實踐所證明。其次，全要素生產率直接來自熊彼特效應，即在創造性破壞條件下資源或生產要素在企業間流動並再配置，是生產率提高中的重要貢獻部分。最後，雖然應用新的技術等創新過程是生產率提高的重要源泉，但是，技術進步並非一個勻質的過程，最終整體生產率得以提高，在於讓那些最先且最成功的創新者更多獲得並使用要素與資源。

　　在勞動力再配置太空縮小的情況下，全要素生產率提高越來越需要依靠企業間的資源再配置。一般的說法是，全要素生產率提高來自創新，包括技術創新和體制創新等。但是，這個創新過程從來不是所有企業齊頭並進，而是在創新成功的企業進入、生存，不能成功創新的企業退出、死亡這樣一個動態變化中發生的。這就是經濟學家熊彼特所謂的“創造性破壞”。發達國家的經驗顯示，企業之間生產率競爭導致進入與退出、生存與死亡，對全要素生產率增長做出1/3—1/2的貢獻（Foster et al．，2008）。因此，沒有新的企業進入和生存，或者沒有舊的企業退出和死亡，就喪失了全要素生產率提高的源泉，經濟增長新動能也就不能形成。因此，增長新動能的形成必然要求既進且退、以退促進。

　　相應地，在勞動生產率、全要素生產率從而潛在增長率的提高中，政府需要履行的職能不再是直接參與資源的配置過程，而是回歸其本來應該履行的公共品供給者的職能，即維護市場公平競爭、頂層設計和整體推進經濟體制改革，以及提供鼓勵技術和制度創新的激勵。第一，通過相關領域的改革促進企業按照生產率選擇的原則進入和退出、生存和死亡，以獲得新的全要素生產率提高源泉。第二，推進戶籍制度改革，保持農業剩餘勞動力的充分轉移和自由流動，挖掘三個產業之間和城鄉之間資源再配置的潛力。第三，創新公共品的供給方式和產業政策實施方式，既不再由政府出面人為挑選贏家，又能在具有外部性的領域施加政府影響，提供鼓勵創新的激勵。

　　四、增長動力轉換要靠市場機制

　　把全要素生產率理解為資源再配置效率，可以使我們懂得，在這個問題上有為政府要做的事情，主要不是越俎代庖選擇哪些產業或企業是具有提高生產率潛力的，因而通過產業政策進行乾預，而是通過培育生產要素市場和維護市場競爭，營造創造性破壞的環境。正因為如此，白重恩（2017）建議政府轉換產業政策概念和實施辦法，即不是挑選贏家，而是抓住一些瓶頸行業，找出這些行業中存在的體制機制問題，著力消除其中存在的制度性障礙。其效果必然是促進資源在產業、行業、地區和企業之間的合理流動，提高生產要素配置的效率。這裡所建議的，其實就是改革的思路和辦法。

　　當我們講讓市場在資源配置中起決定性作用時，在穩態經濟增長的條件下，是指通過價格信號引導生產要素的流向，主要影響的是產能和產出的增量；而在新常態下，即增長動能轉換過程中，不僅要對生產要素進行初次配置，更要涉及要素的再配置，不僅影響產能的增量，更要調整產能的存量。因此，增量為主的初次配置著眼於進入，而存量為主的再配置更需要關注的是退出。之所以要以市場為主進行動能轉化，除了市場信號能夠指引哪些產能應該退出，哪些產能應該培育之外，還因為市場是能夠留住記憶的，能夠使市場主體從以往的切膚之痛中吸取教訓，不至於一次次地重蹈覆轍。而一旦政府過多介入，則導致市場信號被扭曲，行政手段佔據主導地位，慘痛教訓本該發揮的引導調整的動力和作用便化為烏有。

　　在依靠傳統動能實現高速增長的時期，充足的勞動力數量和人力資本供給、高儲蓄率和高投資回報率，以及巨大的資源再配置太空，構成了二元經濟發展的獨特增長源泉，使中國製造業產品具有比較優勢和競爭優勢。因此，這個時期中國具有很高的潛在增長率。根據我們的估計，1979—1994年中國潛在增長率為9.7%，1995—2010年為10.3%（Cai and Lu，2013）。供給側因素也內生地對需求側因素形成了引導作用，表現為低要素成本和資本廣化式的增長創造了強勁的需求，不斷擴大的國際市場和外部需求；高速增長也對基礎設施建設和固定資產投資提出更大需求，形成巨大的投資需求；以及就業擴大和收入增長支撐著居民消費需求的不斷增強。

　　同時具備供給側的高潛在增長率和需求側的強大需求拉力，加之在應對世界金融危機時實施的超大規模投資刺激政策，致使中國經濟在2010年到達人口紅利轉折點之際，已經形成了龐大的產能存量。在新常態下，對於已經形成但是應該退出的產能，既需要對其存量實現市場出清，更需要根絕其增量。為此，筆者傾向於稱之為無效或低效產能，而不是簡單稱為過剩產能。當前常為人們引用的一些現象和數據，都是這種無效產能的表征，如低下且繼續降低的產能利用率、過高的企業和地方政府負債、產出（GDP）貸款比率的下降、僵屍企業的存在，不一而足。

　　在“三期疊加”的情況下，無論從存量還是從增量角度，都必須對這種無效產能予以出清。一方面，在新的增長模式下，靠傳統動能成長起來的企業（及產能）未必夠全部轉向新動能驅動，因而難以為繼，必然要退出市場。另一方面，已經形成的過剩產能，也必然按照生產率原則予以選擇、消化。此外，完成轉變經濟發展方式的任務，也要求對依靠傳統動能形成並靠這種傳統動能才能維持的產能，以及不符合五大發展理念的夕陽產能予以出清。由於在很多情況下，事先並不能確定哪種產能該留哪種該去，只有依靠市場競爭來決定。當中國經濟發展進入新常態，經濟增長的減速本身就是這種出清的反映，因此，不應該把減速看作壞事，持不予接受或嘗試改變的態度，反而應該認識其必然性和必要性。黨的十九大報告指出，中國經濟已經從高速增長轉向高品質發展。《中國共產黨章程修正案》也把“又好又快發展”的表述修改為“更高品質、更有效率、更加公平、更可持續發展”，講的就是這個道理，即“快”與“好”已經不可兼得，而成為只可擇其一的替代選擇（trade-off）。

　　由於沒有讓市場機制充分發揮作用，那些應該出清卻尚未出清的低效、落後和過剩產能，往往以夕陽產業、病態企業甚至僵屍企業的形式存在，不僅佔用了有限的資源和稀缺的生產要素，降低經濟整體的配置效率從而降低全要素生產率，還扭曲資本和勞動力等生產要素的價格，推高企業成本和經濟增長成本，並使傳統經濟發展方式得以延續。在這方面，經濟史上充滿了經驗和教訓，經濟學文獻中也有汗牛充棟的討論。

　　經濟學家發現，西方國家在科技進步成果特別是電腦和資訊技術得到廣泛應用的時候，無論是就單個企業還是就經濟整體來說，生產率卻未見同步提高。這種現象被稱為“生產率悖論”。其實，這正是因為一部分行業和企業在應用新技術，並增強了競爭力的同時，依靠舊動能的行業和企業卻因為寬鬆的貨幣政策、行業保護政策以及勞動力市場剛性，未能相應退出和死亡，繼續以極低的效率使用著生產要素。從採用新技術的企業來看，只要企業的預算約束是硬的，這個生產率悖論並不能長期存在。

　　但是，如果巨集觀經濟政策軟化了企業預算約束，過於寬鬆的貨幣政策甚至補貼性的產業政策，在微觀層面上造成一些企業不計成本地用資本替代勞動，用機器（人）替代勞動者，生產率的確不會隨技術應用而提高。不僅如此，那些被自動化設備和勞動節約型技術替代的工人，受到人力資本的製約，未能進入生產率更高的崗位，甚至流入低生產率的服務業和建築業，在巨集觀上也會出現生產率下降的現象。可見，著眼於刺激性巨集觀經濟政策和產業政策，保護落後的企業和行業，無論投入多少資本或者應用哪些新技術，終究也不能改善全要素生產率的表現。20世紀90年代的日本，就以資產泡沫和僵屍企業這些極端形式，以及“失去的三十年”的後果，成為這方面的典型例子。

　　針對中國的情形，經濟學家的研究也發現，依靠大規模建設項目投資刺激的經濟增長，直接造成全要素生產率降低，進而投資回報率下降的後果（白重恩和張瓊，2014）。更一般而言，忽視市場機制而意圖人為決定產業結構調整方向，或者以刺激性的巨集觀經濟政策扭曲生產要素價格，都會產生降低生產率提高速度的效果。此外，由於刺激性政策違背企業投資意願，銀行必然無所不用其極地說服大企業貸款，同時為了防範風險不願給中小企業和創業者融資，因此，越是在貨幣寬鬆的情況下，中小企業融資難、融資貴的現象反而越普遍，這就造成政策手段與想要達到的目標南轅北轍。

　　這種行政性的動機和非市場化的做法，有一個最大的弊端，那就是只能進而不能退，只能立而不能破，由此導致的結果就是無效產能只有累積而難以出清，與轉方式、調結構和換動能的要求格格不入。我們知道，產業結構之所以要調整，是因為不同產業、行業之間存在著生產率差異，調整的意義就在於讓資源和生產要素從生產率低的領域流向生產率高的領域。根據計算，2016年中國經濟整體的勞動生產率，即每個就業人員平均創造的GDP為9.6萬元，其中各產業和行業的水準差異很大：第一產業勞動生產率水準相當於平均水準的30.9%，建築業相當於68.3%，服務業相當於118.7%，工業相當於272.8%。

　　由此可見，改革開放大部分時期中的勞動力從農業向非農產業的轉移，是符合生產率提高原則的產業結構調整。然而，由於以下因素，產業結構調整已經出現不利於生產率提高的傾向，即GDP增長中各產業和行業貢獻成分中，出現了更多的低生產率因素（圖2）：（1）由於人口結構變化導致農村新成長勞動力減少和農業剩餘勞動力減少，勞動力轉移和流動的增量縮減；（2）城市對待農民工政策變得更加嚴苛，致使農民工的返鄉意願提高；（3）誤解產業結構優化更新的含義，採用簡單化的措施單純擴大服務業比重；（4）實施刺激性巨集觀經濟政策，導致建築業增量比重擴大。

　　五、結語和政策建議

　　新企業的進入和競爭生存，以及喪失了競爭力的企業的退出，是在傳統增長動能逐漸消失條件下，尋求全要素生產率提高所必須發掘的源泉。在中國經濟發展新常態下，構建必要的政策環境，能夠讓創造性破壞機制發揮作用，出清無效產能，是實現增長動能轉換的必由之路。因此，巨集觀經濟政策、產業政策和社會保護政策都要著力於創造體制條件，讓新創企業容易進入，並給予沒有競爭力的企業必需的市場壓力，同時為其營造易於退出的政策體系和機制，按照生產率原則促進優勝劣汰。

　　首先，堅持深化經濟體制改革。保持經濟在合理區間增長只能靠改革紅利而不能依靠政策刺激。黨的十八大以及十八屆三中全會以來，中國經濟已經從改革中贏得紅利，取得了穩增長的效果。我們的研究表明，旨在提高勞動參與率、全要素生產率、生育率和降低企業成本等領域的改革，可以顯著減慢GDP潛在增長率的長期下降步伐（Cai and Lu，2016）。中國經濟仍然具有挖掘人口紅利的潛力，但是這些潛力只有通過改革才能被挖掘出來，因此，為了把重點牢牢盯在推進改革的任務上，我們應該稱其為改革紅利而不是人口紅利。根據一般的發展規律，中國經濟的潛在增長能力將長期趨於下降，然而，一旦這些改革真正落地實施，將為中國未來的經濟增長爭取到一個大的L型軌跡，從而回歸到薩默斯等人（Pritchett and Summers，2014）所謂“均值”增長率的時間可以被大大延緩。

　　其次，堅持貨幣政策中性（甚至必要時偏緊）。認識新常態就是要了解增長減速的原因在於發展階段變化，是供給側的傳統增長動能弱化的自然結果；適應新常態意味著不能以巨集觀經濟政策干擾經濟增長速度；而引領新常態則須完成“三去一降一補”和處置僵屍企業這一系列供給側結構性改革，在存量和增量意義上實現無效產能的市場出清。這就是增長動力轉換的題中應有之意。為此，貨幣政策應堅持中性偏緊，履行釜底抽薪的職能，堅決避免以寬鬆信貸的方式，造成過於充裕的流動性，為傳統產能的薪火相傳再火上澆油。否則，實施大水漫灌式的刺激政策，不可避免要積累起過高債務，又不能為實體經濟競爭力的改善所支撐，終究要醞釀出系統性風險。

　　再次，堅持財政政策立足於補短板。積極的財政政策並不意味著要以擴張性的財政政策刺激經濟增長。要做到積極的財政政策與（包括財政政策在內的）巨集觀政策穩定之間的統一，就需要把財政政策的實施聚焦於補短板上，而識別短板的原則不是著眼於增長的速度和產出的數量，而是立足於提高發展的平衡性和品質。一方面，基礎設施建設是一個重要的領域，但是其出發點是補足短板，促進城鄉之間和區域之間的均衡發展，這樣才能把“積極”與“穩定”統一起來。另一方面，從推進基本公共服務均等化要求出發，補足社會發展和民生領域的短板，既可以使財政政策更加積極，同時有利於增進經濟增長需求側因素的平衡性。

　　最後，堅持社會政策托底。許多落後和過剩產能不能在市場上出清，除了有GDP動機之外，還往往以保護就業崗位、防止居民收入水準下降為借口。其中一些問題的確是存在的。面臨消除過剩產能任務最突出的一些行業，職工存量中具有人力資本較弱，難以適應轉崗要求的結構性問題。以煤炭和鋼鐵行業為例，現有職工中年齡在40歲及以上的比例分別為48.9%和41.4%，僅具有初中及以下教育水準的比重分別為69.4%和55.9%。由此粗略判斷，這兩個行業去產能涉及的職工總數中，至少有一半將會在或長或短的時間內遭遇再就業困難，甚至陷入延續時間更久的結構性失業。

　　以往的經驗表明，一方面，保護就業崗位就必然延伸到對企業的保護，則難以讓沒有競爭力的行業和企業退出；另一方面，如果聽任市場自發破壞就業崗位，的確會使一部分勞動者及其家庭處於困難境地。突破這種兩難的關鍵是把保護崗位的做法改變為保護勞動者本身，立足於築牢社會保護網。越是社會政策托底有力，越能做到退出無虞和無阻。

　　(本文作者介紹：中國社會科學院人口與勞動經濟研究所所長、人力資源研究中心主任，博士生導師。中共十七大代表；第十一屆全國人大代表、全國人大常委會委員、農業與農村委員會委員。)