黑名單制度屬揚湯止沸非釜底抽薪

記者 張維

“到2020年,形成制度完備、責任落實、監管有力的治理格局,使拖欠農民工工資問題得到根本遏製,努力實現基本無拖欠。”2016年1月,《國務院辦公廳關於全面治理拖欠農民工工資問題的意見》(以下簡稱《意見》)作出上述要求。

人力資源和社會保障部相關負責人坦陳,按照這一時間表,“今年實際上已進入衝刺期,從一些地區的實踐情況看,加強目標考核、落實屬地監管責任是保障農民工工資支付的關鍵措施。”

中國人民大學教授常凱近日接受《法制日報》記者採訪時說,實現2020年基本無拖欠的目標並不容易,現實中還存在諸多障礙,這是一個涉及多方面的系統工程,是一項非常大的改革,我們還需在規範勞動關係、保障農民工權利、發揮工會作用等方面積極作為。

高發多發態勢已得到遏製

解決拖欠農民工工資問題,事關廣大農民工切身利益,事關社會公平正義和社會和諧穩定。

近年來,黨中央、國務院對此高度重視,作出了一系列部署和安排。2016年1月,國務院辦公廳印發《意見》,從規範企業工資支付行為、健全工資支付監控和保障制度、推進企業工資支付誠信體系建設等方面,明確了目標任務與具體的政策措施。

2017年7月,解決企業拖欠工資問題部際聯席會議辦公室頒布《治欠保支三年行動計劃(2017-2019)》(以下簡稱《行動計劃》),提出了十項落實國務院要求的具體措施。

2017年9月,人社部頒布《拖欠農民工工資“黑名單”管理暫行辦法》,建立拖欠農民工工資“黑名單”制度,將拖欠工資違法失信用人部門列入黑名單。根據這一規定,凡是克扣、無故拖欠農民工工資,數額達到認定拒不支付勞動報酬罪數額標準的,或因拖欠農民工工資違法行為引發群體性事件、極端事件造成嚴重不良社會影響的用人部門,都將被納入“黑名單”管理制度之中。

人社部公布的數據顯示,農民工欠薪問題的高發、多發態勢已得到明顯遏製。2018年各級人社部門勞動保障監察機構查處的工資類違法案件數、涉及的人數和追發的工資待遇數,同比實現“三下降”,分別下降了39.4%、45.3%和35.8%。

拖欠工資問題仍難以根治

儘管近年來欠薪治理力度不斷加碼,但拖欠農名工工資問題已成“痼疾”,大有難以根治之態勢。

對於拖欠農民工工資情況的屢屢發生,人社部勞動監察局局長王程認為,主要有兩個原因:一方面,部分地方政府為了面子工程和政績工程,超過當地政府財政承受能力大搞開發建設,一旦財力跟不上,就容易導致政府工程項目欠薪。另一方面,建築領域“低價中標、層層轉包”現象普遍存在,以低於成本價的報價獲得工程中標,必然會在工程款上產生糾紛,這種糾紛往往轉嫁到農民工的工資上。據統計,80%以上的欠薪都發生在建築行業。

西南政法大學教授李雄分析,農民工欠薪問題根源複雜多元,與政策、法律層面的問題皆有關係。從政策層面而言,現有政策存在配套協同不足、執行落地不足等問題。政策配套協同不足的一個主要體現是對農民工的管理和保護涉及多部門,多部門不僅容易陷入“無部門”,而且容易造成各部門措施不統一且難以形成合力；政策的執行落地不足的一個主要體現是多部門下的“無部門”以及地方GDP情結對政策執行的折扣。

從法律層面而言,農民工在法律保護層面特別是賦權層面並未得到必要的保護。同時,法律上對農民工欠薪的治理欠账還包括如何依法界定工資與勞動報酬、如何落實勞動合約法關於禁止不當拖欠勞動報酬規定以及如何優化法律程序救濟若乾難題等。

全面推行勞動用工實名製

從人社部的表態與行動來看,全面推行拖欠農民工工資“黑名單”,在今後的治理中必將擔當重要角色。截至目前,人社部共向國家發改委和國家信用信息平台推送了五批“黑名單”,由相關部門按照有關規定,對這些違法部門和個人在政府資金支持、融資貸款、稅收優惠等方面實施聯合懲戒。

在李雄看來,“黑名單”管理制度是深化農民工欠薪治理與推進誠信用工的重要舉措,作用顯著:有利於建立健全以預防為主的治理體系；有利於強化對違規用工與欠薪的懲戒；有利於建立健全既理性又能震懾拖欠農民工工資行為的“外部壓力”機制。

常凱認為,“黑名單”管理制度“威懾力的確有,但是有限”。這不僅體現在進入“黑名單”的企業在欠薪企業中所佔比例很少,而且這種制度主要是一種事後懲罰制度,“屬揚湯止沸而非釜底抽薪”。

在常凱看來,長期以來很多治理欠薪的方式未觸及根本,即建築業勞資關係的規範化,而推行建築工人實名製又是其中首要環節。

這一問題目前已得到重視。例如,《意見》明確嚴格規範勞動用工管理。督促各類企業依法與招用的農民工簽訂勞動合約並嚴格履行,建立職工名冊並辦理勞動用工備案。在工程建設領域,堅持施工企業與農民工先簽訂勞動合約後進場施工,全面實行農民工實名製管理制度。《行動計劃》提出的首要措施也是“全面推行勞動用工實名製管理。”

“這一制度就其實質而言,是以實名製為切入點,在建築業具體推行勞動合約制度,是建築業勞動關係法治化的基礎工程。實名製的直接意義,就是要促進建築業用工制度改革,即用工制度將由以往的企業勞務關係用工轉變為勞動合約用工。”常凱說。

常凱認為,實名製改革只是在建築行業初步建構了以勞動合約為主要特徵的個別勞動關係法律調整機制,接下來,還需要建立集體勞動關係的法律調整機制,包括發揮工會作用、開展集體協商、推進民主參與等,才能保障和促進個別勞動關係的有效調整。

李雄指出,在治理欠薪上需要繼續對症下藥,深化系統治理。在國家大力推進合規用工背景下,以構建和諧勞動關係為“紐帶”,以常態培訓為“抓手”,以企業主為“龍頭”,抓住企業主這個“總開關”,不斷強化其尊重農民工勞動力產權的基本認識。