意見領袖丨央行研究
本文作者：郭樹清（中國人民銀行黨委書記、中國銀保監會主席）
摘要：黨的十九大提出，決勝全面建成小康社會，必須打贏三大攻堅戰，其中一項重要內容是防範化解重大風險。維護金融安全關乎我國經濟社會發展全局。按照黨中央的決策和部署，防範化解金融風險攻堅戰取得重大成效。金融資產盲目擴張得到根本扭轉，影子銀行風險持續收斂，不良資產認定和處置大步推進，違法與腐敗行為受到嚴厲懲治，互聯網金融風險大幅壓降，大中型企業債務風險有序化解，房地產金融化泡沫化勢頭得到遏製，地方政府隱性債務風險初步控制，標本兼治的長效機制逐步健全，服務實體經濟質效明顯提升。新冠肺炎疫情發生後金融領域出現新的重大挑戰，既要“穩定大局、統籌協調”，進一步提升金融服務質效，推動經濟發展盡快步入正常軌道；又要“分類施策、精準拆彈”，有序處置重點領域突出風險，實現穩增長和防風險長期均衡。要全力推動國民經濟恢復正常循環，加快金融供給側結構性改革，盡最大可能提早處置不良資產，防止高風險影子銀行反彈回潮，及時處置不同類型機構風險，穩步擴大金融業對外開放，切實加強金融消費者教育和保護，進一步加強黨對金融工作的領導。
關鍵詞：金融風險 攻堅戰 金融穩定 金融監管
黨的十九大提出，決勝全面建成小康社會，必須打贏三大攻堅戰，其中一項重要內容是防範化解重大風險。習近平總書記強調指出，打好防範化解重大風險攻堅戰，重點是防控金融風險。近年來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，防範化解金融風險攻堅戰取得關鍵進展。突如其來的新冠肺炎疫情，嚴重影響國內國際經濟正常運轉，增加了許多新的金融風險和挑戰。但是，我們沒有退路，必須沉著應對，迎難而上，努力實現穩增長和防風險長期均衡，為全面建成小康社會提供堅實的金融支撐。
一、維護金融安全關乎我國經濟社會發展全局
習近平總書記多次指出，金融是現代經濟的核心，是實體經濟的血脈；金融活經濟活，金融穩經濟穩；金融安全是國家安全的重要組成部分，維護金融安全是關係我國經濟社會發展全局的一件帶有戰略性、根本性的大事。做好金融工作責任重大，容不得絲毫疏忽懈怠。
金融與風險始終相伴。根據馬克思主義政治經濟學原理，金融風險根源於商品的內在矛盾，即價值與使用價值的對立統一。貨幣產生後，商品的內在矛盾外化為商品和貨幣的外在矛盾。商品經濟由實體經濟和貨幣經濟構成，二者相互依存，相互促進；同時也可能相互背離，相互衝突。當生產結構失衡或信用偏離過度，就會導致金融風險積聚。國家形成後，政府從多方面介入經濟活動。特別是貨幣從民間一般等價物轉變為政府法定貨幣，在極大地方便生產交換的同時，也容易因政府行為失當帶來新的巨大風險。
放眼世界，一些國家的崛起和衰弱往往同金融能力密切相關。十七世紀荷蘭能夠取得海上霸權，其初具現代特徵的金融體系扮演了非常重要的角色。之後的英國興起金融革命，推動工業革命，助力其成為所謂的“日不落帝國”。同樣，金融風險擴散引發經濟危機、國家動蕩的事例也不勝枚舉。十六世紀西班牙大肆對外擴張積累巨額債務，最終引發財經危機導致盛極驟衰。1637年荷蘭鬱金香事件、1720年英國南海泡沫事件，都重創本國經濟和國家實力。
上世紀30年代的“大蕭條”令世人至今心有余悸。1929年美國股市暴跌，1930年發生銀行擠兌倒閉風潮，蔓延為席卷全球的經濟危機，多國政府更迭。第二次世界大戰後，西方國家多次發生嚴重金融危機。在美歐主導的國際金融體系下，發展中國家也經常陷入熱錢流入、外債高企的不利局面，多次誘發經濟衰退。上世紀拉美債務危機、亞洲金融危機，教訓十分深刻。本世紀以來，美歐為擺脫經濟社會困局，不斷擴張財政支出，放鬆貨幣供應，積累起巨額債務和資產泡沫，最終釀成次貸危機、歐債危機。此後采取的量化寬鬆政策，負面影響至今尚未完全釋放。
改革開放以來，我國金融業實現歷史性跨越，建立起具有自身特色的現代金融體系。我們依靠黨的領導和社會主義制度優勢，以自我革命精神，主動消除隱患，成功戰勝80年代末嚴重通脹、90年代中期經濟過熱、多次外部風險等衝擊，不僅為我國經濟社會發展提供了相對穩定的金融環境，也為世界金融穩定與發展作出貢獻。
2008年國際金融危機爆發後，國際經濟金融形勢更加複雜多變，我國經濟周期性、結構性、體制性問題疊加碰頭，金融風險形勢複雜嚴峻。隨著國際收支狀況逐漸好轉，國內企業、政府、居民部門杠杆率快速上升，金融產品和市場結構日趨複雜、透明度較差，金融體系內部資金自我循環、脫實向虛傾向愈演愈烈，一些不法金融集團和違規金融活動野蠻生長，金融系統內部的腐敗和違紀違規行為持續蔓延。如果放任自流，勢必釀成系統性風險，產生顛覆性影響，嚴重危及經濟持續發展和國家政治安全。
黨的十八大以來，面對十分嚴峻的風險形勢，以習近平同志為核心的黨中央深刻洞察、敏銳判斷、果斷決策。黨的十八大閉幕不久，習近平總書記就告誡全黨要高度重視財政金融領域風險隱患，堅決守住不發生系統性金融風險的底線。2016年底的中央經濟工作會議，明確要求“把防控金融風險放到更加重要的位置”。2017年習近平總書記親自謀劃和部署一系列“防風險、治亂象、補短板”的重大舉措，發起了攻堅戰的前哨戰。習近平總書記關於金融工作的重要論述，闡明了金融領域的根本性戰略性問題，形成了防範化解金融風險的系統方略，為我們做好新時代金融工作提供了根本遵循。
二、防範化解金融風險攻堅戰取得實質性突破
按照黨中央的決策和部署，在國務院和國務院金融穩定發展委員會的靠前指揮下，各地區各部門和金融系統齊心協力，共同推進，防範化解金融風險攻堅戰取得重大成效。
金融資產盲目擴張得到根本扭轉。2017年至2019年，銀行業向實體經濟提供的信貸資金和債券投資年均增速分別高達12.1%和13.9%。而資產年均增速只有7.7%，不及2008年至2016年的一半，相當於向實體經濟多投入64兆元資金的同時，銀行業資產少擴張88兆元。保險業激進的投資理財型業務得到遏製，壽險業務的中短期保費佔比從31%的歷史高點降至4%。企業部門杠杆率穩中有降，居民和政府部門杠杆率增速放緩。宏觀杠杆率扭轉了2008年至2016年年均上升10多個百分點的勢頭，最近三年總體穩定在250%左右。
影子銀行風險持續收斂。我國影子銀行風險隱患一度非常嚴重。影子銀行層層嵌套，風險隱蔽，與房地產泡沫、地方隱性債務、非法互聯網融資等緊密交織。2017年開始集中整治不規範的同業、理財和表外業務，2018年資管新規落地實施，經過幾年努力，初步呈現根本性好轉勢頭。2019年末，影子銀行規模較歷史峰值壓降16兆元。同業理財、同業投資和券商資管分別較峰值縮減87%、26%和42%。委託貸款、信託貸款和各類交叉金融投資產品持續收縮。一些國際組織和專業機構給予高度評價，認為中國降低影子銀行風險的成績最為顯著，從根本上維護了金融體系穩定。
不良資產認定和處置大步推進。針對較為普遍的資產質量不實問題，對金融機構開展多角度檢查評估，嚴格要求風險資產審慎分級。堅決懲治掩蓋不良資產，嚴厲打擊做假账。商業銀行逾期90天以上貸款與不良貸款之比，2016年一度超過128%，2019年末降至82%。3年時間裡，銀行業共處置不良貸款5.8兆元，超過之前8年處置額的總和。與此同時，加快補充資本，增提撥備，全面提升了各類金融機構應對外來衝擊的實力。
違法與腐敗行為受到嚴厲懲治。堅決整治不法金融集團和非法金融活動，有序推進資產清理、追贓挽損、風險隔離。保護合法收入，取締非法收入，依法處理惡意操控金融機構的問題股東。依法接管包商銀行，在充分保護存款人利益的同時，打破剛性兌付，促進信用分層，嚴肅市場紀律。依法處置安邦集團等嚴重違法違規企業，及時重組、重整和破產清算數家涉嫌違規辦理金融業務的控股公司。推動高風險中小銀行和信託公司“一企一策”進行改革重組和風險處置。一批官商勾結、利益輸送、違法侵佔的腐敗分子被繩之以法，其中一部分就是“監守自盜”的金融管理部門工作人員。
互聯網金融風險大幅壓降。我國一度存在大量“無照駕駛”平台違法從事金融活動，其中很多打著金融創新和“互聯網+”旗號混淆視聽。經過集中整治，互聯網金融領域風險形勢明顯好轉，過去“遍地開花”的亂象得到整治。一大批違法開辦的互聯網理財、保險、證券、基金和代幣機構被取締。全國實際運營P2P網貸機構，由高峰時期約5000家壓降至2020年6月末的29家，借貸規模及參與人數連續24個月下降。
大中型企業債務風險有序化解。截至2019年末，全國建立債委會約2萬家，實施市場化法治化債轉股1.4兆元，幫助大量仍有發展潛力的企業渡過難關。一大批流動性困難企業的債券違約和股票質押風險得到緩釋，相當一部分落後產能或管理不善的“僵屍企業”有序出清。約500家大中型企業實施聯合授信試點，債務約束的內生動力顯著增強。
房地產金融化泡沫化勢頭得到遏製。房地產泡沫是威脅金融安全的最大“灰犀牛”。近年來，各地區各部門根據“房住不炒”和“一城一策”精神，優化金融資源配置，嚴防資金違規流入房地產市場。2019年與2016年相比，房地產貸款增速下降12個百分點，新增房地產貸款佔全部新增貸款的比重下降10個百分點。既滿足房地產行業平穩發展的正常需要，又避免因資金過度集中出現更大風險。
地方政府隱性債務風險初步控制。隱性債務是潛在的金融風險觸發點。近年來，我國嚴控地方政府融資增量，嚴禁違法違規提供融資。同時，實施疏堵並舉，有序化解存量隱性債務，金融系統積極配合地方政府進行債務置換。推動地方債在商業銀行櫃台面向個人投資者發售，為法定新增的地方政府債務提供多種資金支持。近三年，銀行保險機構累計增持地方政府債券11兆元。
標本兼治的長效機制逐步健全。2017年至2019年，監管部門嚴肅追究金融機構和從業人員違法違規責任，處罰銀行保險機構8818家次，處罰責任人員10713人次，罰沒合計72.4億元，超過以往十幾年總和。通過努力在制度上補短板，監管工作進一步納入法治化軌道。2017年以來，共發布實施209項銀行業保險業監管規章和規範性文件。金融機構重速度輕質量的發展理念和經營模式在很大程度上得到糾正。
服務實體經濟質效明顯提升。2017年至2019年，人民幣貸款增加46兆元。其中，基礎設施、保障性安居工程、製造業貸款分別增加8兆元、3.3兆元和1.6兆元。科研技術、信息軟體、生態環保貸款年均增速分別達31.2%、20.8%和19.5%，顯著高於同期貸款平均增速。小微企業融資總體實現“量增、面擴、價降”，普惠型小微企業貸款年均增速23.2%。貧困地區基礎金融服務覆蓋率接近99%。2019年大病保險覆蓋11億多城鄉居民，農業保險風險保障金額超過3.8兆元。保險賠款成為各種自然災害後恢復重建的重要資金來源。
經過持續努力，金融風險總體趨於收斂，金融體系韌性明顯增強。不僅成功避免了風險隱患向金融危機演變，也為應對各種複雜局面創造了寶貴的政策空間和回旋余地。實踐證明，黨中央關於防範化解金融風險攻堅戰的決策部署完全正確非常及時。如果當初貽誤戰機，拖延整治，當前面臨的困難會大得多，不良後果難以估量。
三、新冠肺炎疫情發生後金融領域出現新的重大挑戰
我國經濟正處於轉向高質量發展的關鍵時期，本來就面臨老齡化加快、儲蓄率下降、資源環境約束增強等諸多困難。百年不遇的特大疫情直接造成一季度增長深度下跌，儘管二季度恢復正增長，但是近中期發展仍然面臨許多不確定性因素。世界銀行6月發布的《全球經濟展望》預測，2020年全球經濟將收縮5.2%。今後一段時期，我國經濟供需兩端、國內外兩個市場同時承壓，金融體系勢必遇到很大困難。
為遏製衰退，經濟活動急劇收縮時，金融活動反而必須擴大。原來的調控目標是廣義貨幣與社會融資規模增速略高於名義GDP增速，今年上半年高出10多個百分點。預計今年總體杠杆率和分部門杠杆率都會出現較大反彈，金融機構的壞账可能大幅增加。2019年銀行業新形成2.7兆元不良貸款，出現疫情“黑天鵝”後，資產質量加倍劣變不可避免。由於金融財務反應存在時滯，目前的資產分類尚未準確反映真實風險，銀行即期账面利潤具有較大虛增成分，這種情況不會持久，不良資產將陸續暴露。
在經濟全球化持續多年快速發展背景下，各國經濟金融相互依存度已達到很高水準。然而，令人遺憾的是，目前的國際社會合作氛圍並不理想。近年來，少數發達國家自身經濟結構持續惡化，導致社會階層撕裂和對立，極端主義、民粹主義日益膨脹，貿易保護主義盛行，“退群”、“脫鉤”、“斷鏈”增多，並對我國公開採取打壓和遏製戰略。疫情發生後，有的國家自身應對不力，卻以多種方式對外轉移矛盾。美國將中國和其他一些國家的企業和機構列入“實體清單”，頻頻製造事端。這些做法危害了正常經貿合作，全球經濟復甦平添更多變數，金融穩定和金融安全都受到干擾。
為應對疫情所采取的一系列宏觀對衝政策十分必要，執行中如遇新的異常情況還可能進一步加大力度。但也不能不看到，在資金面寬鬆背景下，企業、居民、政府都可能增加債務。利率下行一致性預期強化後，有可能助長杠杆交易和投機行為，催生新一輪資產泡沫。一些地方的房地產價格開始反彈，金融資源有可能再次向高風險領域集中。信用較差的借款人可能借延期還款等優惠政策惡意逃廢債務，結構複雜的高風險影子銀行也容易卷土重來。
當前，國際上許多國家特別是最發達國家，采取了強刺激做法。有的國家實行無限量化寬鬆政策，財政貨幣雙管齊下，向市場釋放大量流動性，向個人和企業直接融資或提供擔保。短期看，這一做法有利於穩定經濟與金融，但是中長期效果則存在很大不確定性。世界上沒有免費的午餐，天下也沒有不散的筵席。在以美元為主導的國際貨幣體系中，當前美國這種前所未有的無限量化寬鬆政策，實際上也消耗著美元的信用，侵蝕著全球金融穩定的基礎，會產生難以想象的負面影響。新興經濟體可能面臨輸入性通脹、外幣資產縮水、匯率和資本市場震蕩等多重壓力。更嚴重的是，世界可能再次走到全球金融危機的邊緣。
此外，近些年迅速發展的金融科技，既為我們帶來許多機遇，也帶來很大挑戰。我國金融科技在部分領域位居世界前列，在風險防控方面沒有現成經驗可以借鑒。由於大數據、雲計算、人工智能等高新技術廣泛應用，傳統金融風險的表現形式、傳染路徑發生深刻改變，數據安全等非傳統風險日益突出。這些風險具有較強的突發性、隱蔽性和破壞力，不能不引起我們高度警惕。
四、金融系統要努力確保經濟社會發展目標如期實現
面對複雜嚴峻的經濟形勢，以習近平同志為核心的黨中央及時對下一階段工作進行了部署。我們要切實增強機遇意識和風險意識，既要“穩定大局、統籌協調”，進一步提升金融服務質效，推動經濟發展盡快步入正常軌道；又要“分類施策、精準拆彈”，有序處置重點領域突出風險，實現穩增長和防風險長期均衡。從現階段來看，做好以下工作尤為重要。
全力推動國民經濟恢復正常循環。金融和實體經濟共生共榮。為實體經濟服務是金融的天職和宗旨，也是防範金融風險的根本舉措。正所謂“農工商交易之路通，而龜貝金錢刀布之幣興焉”。當前的首要任務是在嚴格防控疫情反彈的前提下，全面恢復產業循環、市場循環、經濟社會循環。要緊扣“六穩”、“六保”任務，充分利用我國市場潛力大、儲蓄資源多、國際合作範圍廣等有利條件，發揮好中央與地方各部門的積極性、主動性。強化財政、金融、就業、產業政策協同配合，特別要服務好中小微企業等各類市場主體，打通生產、分配、流通、消費各環節，促進形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。
加快金融供給側結構性改革。金融是現代經濟的核心和血脈，是資源配置和宏觀調控的重要工具。金融搞好了，一著棋活，全盤皆活。在經濟供給側結構性改革中，金融供給側結構性改革扮演著“棋眼”角色。要堅持社會主義市場經濟改革方向，加快轉變金融業發展方式。推動金融結構同經濟社會發展相適應，促進融資便利化，降低實體經濟成本，提高資源配置效率。健全金融機構法人治理，矯正大股東操縱和內部人控制兩種不良傾向。不斷完善資本市場基礎制度，引導理財、信託、保險等為資本市場增加長期穩定資金。加快養老保險第二和第三支柱建設，推動養老基金在資本市場上的佔比達到世界平均水準。
盡最大可能提早處置不良資產。信用風險是金融業最基礎的風險，有毒資產是必須下決心切除的病灶，掩蓋拖延只會貽誤治療，最終帶來嚴重後果。金融機構要采取更審慎的財務會計制度，做實資產分類，充分暴露不良資產。日常監管上，不簡單將不良率上升作為評判標準。要利用撥備監管要求下調騰出的財務空間，加大不良資產處置。制定切合實際的收入和利潤計劃，增加撥備計提和資本補充。疏通不良資產處置的政策堵點，為提高金融體系穩健性創造更有利條件。
防止高風險影子銀行反彈回潮。影子銀行風險“燃點低”、“烈度大”，如有風吹草動，就可能形成“燎原之勢”，貽害無窮。目前，影子銀行經過不懈治理，風險得到一定程度控制，但生存的土壤尚未完全鏟除，稍一放鬆監管，極可能全面回潮，導致前功盡棄。要保持戰略定力，對高風險業務保持高壓態勢。突出簡單、透明原則，規範交叉金融產品，做到公募產品與私募產品邊界清晰，表內業務與表外業務風險隔離，委託業務與自營業務分账經營，儲蓄產品和投資產品涇渭分明。努力實現股票市場、債券市場、信貸市場與貨幣市場職責清晰、分工有序。同時，持續整治互聯網金融風險，嚴厲打擊非法集資等違法違規金融活動。
及時處置不同類型機構風險。針對不同風險的機構，精準有效施策。對高風險金融集團，依照既定方案和分工依法依規處置。對農村金融機構，堅持縣域法人地位總體穩定，鼓勵採用多種方式補充資本、引進戰略投資者。對城商行和信託等地方法人機構，支持省級政府制定並實施處置方案，金融管理部門加強專業指導。抓緊研究提出國內系統重要性銀行名單，對於名單內的金融機構，組織制定恢復與處置計劃。要建立高效的問題機構風險處置機制。金融機構履行主體責任，股東特別是主要股東要承擔重要責任。地方黨委政府履行屬地責任，要把落實地方黨的領導責任、地方國有金融資本管理責任、轄區風險處置責任和維護社會穩定責任緊密結合起來。金融管理部門履行監管主體責任。健全存款保險制度和機構體系，充分發揮早介入、早預警、早處置的作用。
穩步擴大金融業對外開放。按照自主、有序、平等、安全的方針，在確保金融主權的前提下，努力實現更高層次的金融開放。加快構建公開透明、穩定可預期的監管政策環境，鼓勵中外金融機構平等競爭、深化合作、互相借鑒、促進創新。提高開放條件下的宏觀金融管理和防控風險能力，及時發現並有效阻遏外部衝擊向國內擴散。積極參與國際金融治理和監管規則制定，加強宏觀政策國際協調，提高國際話語權。
切實加強金融消費者教育和保護。加強金融知識普及，讓城鄉居民都懂得，投資是有風險的，世界上沒有高回報低風險的金融產品，更沒有所謂“穩賺不賠”的理財項目，宣揚“保本高收益”就是金融詐騙。機構和個人投資者都要樹立價值投資、理性投資和風險防範意識。弘揚契約精神，強化法治意識，堅持依法辦事，提高違法成本。簡化產品結構，嚴格客戶分層，如實通報風險。強化信息披露，提高市場透明度。加快社會信用體系建設，進一步健全失信聯合懲戒機制，及時糾正誤導金融消費者的各種違法違規行為。
進一步加強黨對金融工作的領導。做好金融工作，最根本的一條，就是要堅持黨的集中統一領導，這是我們最大的制度優勢。從近些年工作實踐中我們看到，金融領域發生一系列風險事件和腐敗案件，最主要的原因在於黨的領導和黨的建設嚴重弱化、缺失。近年來，拆除金融風險點的經驗表明，加強黨的領導是最根本最有效的措施。凡實施風險處置和重組的金融機構，原則上都要成立臨時黨組織。對股權關係複雜的風險機構，首先壓實黨的領導責任。要嚴厲打擊金融腐敗，堅決查處風險背後的利益勾結，把查辦案件、防控風險、挽回損失、堵塞漏洞、重塑文化有機結合起來，加快構建金融業健康發展的長效機制。
（原文刊載於《求是》2020年第16期）
(本文作者介紹：人民銀行開設“央行研究”專欄，圍繞社會各界關注的政策熱點問題，定期發布人民銀行系統最新研究成果。)
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