文/《財經》記者 蔡婷貽 郝洲 編輯/郝洲
2020伊始，俄羅斯總統普京又大秀了一場俄式操作。
在1月15日發表的國情谘文中，出乎絕大多數人的意料，普京對現行俄羅斯憲法提出了多項修改建議。緊接著，總理梅德韋傑夫率領整個政府辭職，為即將進行的修憲“讓路”。一天后，在普京的提名下，在俄羅斯政壇並不出名的聯邦稅務局局長哈伊爾·米舒斯京以零票反對通過了國家杜馬的投票，成為俄羅斯政府的新一任總理。
“我們都不知道怎麽回事，正等待更多細節。”莫斯科居民科洛史蒂科夫在梅德韋傑夫宣布辭職後對《財經》記者說。“外交部長（拉夫羅夫）正在印度進行訪問，他從德裡起飛的時候還是部長，他在塔什乾降落的時候卻變成了代理部長。“
這突如其來的決定讓所有人都措手不及，甚至是普京周圍一些最親密的人士，一位熟悉俄羅斯政府的人士告訴《財經》記者。“俄羅斯的政界還處於震驚之中，大部分人都沒弄清楚到底發生了什麽。”
但有一點可以肯定的是，普京並沒有打算離開俄羅斯的權力中心。美國智庫布魯金斯學會學者波麗亞科娃（Alina Polyakova）指出，普京為了2024年總統任期結束後的俄羅斯政壇已默默安排許久，“這是一個確認普京可以一輩子非正式在位的計劃。”
另一位長期觀察俄羅斯政治變化的人士對《財經》記者指出，這是普京團隊經過長時間醞釀的政治運作，並非普京和梅德韋傑夫之間的理念不合所致，也不是普京的一時之舉，應該早有一整套政治安排和計劃。
現年67歲的普京自2000年擔任俄羅斯總統以來，就不曾離開權力中央。俄羅斯憲法規定總統的任期不能超過連續兩屆，普京於2008年轉任俄羅斯總理4年，將總統的職位交給親信梅徳韋傑夫暫時“保管”。2008年12月，俄羅斯聯邦議會又通過修憲將總統任期從4年延長為6年。2012年普京回歸總統職位，並在2018年的選舉中成功獲得連任。普京的本屆任期將於2024年結束，2024年之後的俄羅斯政壇如何進行權力安排一直是觀察家們所期待解開的一個謎。
權力大洗牌
在普京此次提出的修憲建議中，議會將獲得任命政府總理、副總理和各個部長的權力；賦予上院解除法官和憲法法院成員的權力；而國家安全機構首長任命仍將由總統保留，同時將修改總統只能連續擔任兩屆的條款；總統候選人在俄羅斯境內的居住年限要求將從10年提高至25年；禁止擁有國外居住權或者曾經獲得外國公民身份的人擔任俄羅斯的杜馬議員、內閣部長或競選總統。
有分析認為，這些安排，相對減少總統的實權，議會對總統權力形成製衡，未來俄羅斯將形成不同於目前超級總統製的新的權力結構，有利於普京後的政治穩定。
中國社會科學院俄羅斯東歐中亞研究所俄羅斯政治室研究員李雅君對《財經》記者分析稱，與以前的幾次憲法條款的修改（延長總統和議會任期、克裡米亞加入俄羅斯聯邦等）不同，到目前為止，普京提出的有關修憲的內容非常籠統，且缺乏具體細節，但又涉及面很廣，既包括權力分配和新權力機關設置，也包括國家的憲法原則。
“儘管普京強調，此次修憲不會重新制定一部新憲法，而是在原有憲法基礎上的修改，但從實際效果來看，此次修憲將是一次社會重大政治變革，無疑會對俄羅斯未來政治體制產生重大影響。”李雅君說。
在普京的建議中，包括“俄羅斯法律高於國際法”、“只有那些從未擁有過外國護照或居留證的人才能擔任關鍵職位”等原則。從俄羅斯的憲法角度分析，這些問題直接涉及俄羅斯的憲法原則，也就是屬於憲法第1章或第2章的範圍。
按照現行憲法，憲法修正案中如涉及憲法第1、2和第9章的內容，修改憲法的提議首先須同時得到上、下兩院議員總數3/5的讚同，然後再召開製憲會議起草新憲法草案，最後就該新憲法草案舉行全民公決。在舉行全民投票時，如果有一半以上的選民參加投票，在參加投票的選民中又有一半以上投讚成票，憲法即被視為通過。
李雅君告訴《財經》記者，“如果通過全民公決通過憲法，等同於對憲法作出原則性修改，影響將非常深遠。”
值得注意的是，普京此次提出通過憲法加強國務委員會的地位。國務委員會成立於2000年，本屬於總統下設的是一個由俄羅斯各地區州長組成的谘政機構，在俄羅斯過去的權力運作過程中幾乎處於隱身的狀態。目前尚不清楚它在未來國家權力結構中的地位。但可以肯定的是，如果按照修改後的憲法，國務委員會將會從政府谘詢機構變成一個實權機構，其首腦也將成為一位俄羅斯權力體系中的實權人物。有一些觀察家猜測，如果普京在2024年放棄總統職位，改組後的國務委員會可能會成為他維持權力的工具，特別是在軍事和外交決策方面的權力。
這種操作並不是第一次。2019年3月，在同樣有蘇聯血統的哈薩克，總統納扎爾巴耶夫宣布辭去總統職務，但依然擔任哈薩克安全委員會主席。依據2018年7月通過的《哈薩克安全委員會法》，納扎爾巴耶夫保留了任命國家強力部門官員的強大話語權。
現在距俄羅斯2021年議會選舉還有1年半的時間，距下一次總統大選（提前大選除外）還有4年，對於選擇總統接班人時機尚早，普京為何突然選擇在這樣一個時機推出憲法修訂意見？
李雅君認為，在普京已經提出不想在2024年繼續競選總統的情況下，他需要盡早作出卸任後的政治安排，以影響議會、政府和總統之間的關係，使之形成制度化。根據俄羅斯現行憲法，與憲法第3-8章內容有關的憲法修正案，除了需要國家杜馬代表總數2/3通過，還要獲得不少於2/3俄羅斯聯邦各主體立法權力機關的讚同後才能生效。本屆議會中統俄黨佔據議會2/3多數席位，地方立法機關中的絕大多數席位也已經被統俄黨佔據。因而，在2021年議會選舉前，依靠統俄黨在國家杜馬和地方議會中的多數席位完成憲法修正案的工作，應是普京的當務之急。
俄羅斯已經進入了一個比預期要早得多的、大規模的政治制度過渡時期。
目前俄羅斯的國內政治運行仍處於普京的“手動”控制中，一切都在圍繞普京的戰略意圖發展，普京始終是俄羅斯政治制度的設計者。因而，不同於葉利欽時期的全身而退，即使2024年以後實現了權力順利交接，確立了新的權力結構，但為保證新的政治格局的穩定，普京也不會輕易退出政治舞台。
技術型官僚能瓦解頑疾嗎？
在梅德韋傑夫提出辭職一天之後，普京提名的聯邦稅務局局長米舒斯京就通過了議會投票，當選為俄羅斯政府新任總理。
米舒斯京是一個典型的技術性官僚。現年53歲的他 1989年畢業於莫斯科機床研究所（現為莫斯科國立技術大學），獲“系統工程師”稱號，本科主修系統工程學，然後又繼續深造獲得經濟學博士學位。2008年，米舒斯金出任俄羅斯聯合金融集團總裁。2010年起，米舒斯京開始擔任俄聯邦稅務局局長。
米舒斯京主導實現了俄羅斯稅務系統的數字化管理，積極支持人工智能技術在稅務工作當中的運用。在他任內，俄羅斯稅務系統推動完成了包括增值稅改革在內的多項稅務改革。
選擇“不知名的”米舒斯京擔任總理在很多人眼裡算是一個意外，但仔細分析也並不意外。莫斯科卡內基中心的政治分析家安德烈·科勒斯尼科夫認為，俄羅斯的聯邦稅務系統與安全機構之間有著緊密的合作關係，後者在處理一些包括商業糾紛在內的問題時，都會尋求稅務系統的幫忙。隨著數字化技術的推廣，稅務系統也是國家行政系統裡的一把利器。
據俄羅斯媒體報導稱，米舒斯京與俄羅斯強力部門關係融洽，經常與俄羅斯聯邦局、內務部高級官員一起打曲棍球。
在2014-2015年期間，俄羅斯經歷了油價下跌和西方製裁的雙重打擊，在俄羅斯經濟極其困難、國家儲備基金消耗嚴重的情況下，米舒斯京認為通過稅收可以彌補石油收入的損失。
過去兩年間，俄羅斯新增了六種稅目，並且對包括增值稅在內的三項稅種提升稅率。2018年，俄羅斯對養老金制度進行重大改革，女性最早退休年齡從55歲延長到58歲，男性則從60歲延長到65歲。這些措施使得聯邦稅收大額增長，2019年，俄羅斯國家福利基金增長了92%，達到了8.17兆盧布（大約1280億美元）。
但是這種情況下，俄羅斯經濟出現了更大的問題。俄羅斯後工業化研究中心的創始人及主任弗拉季斯拉夫·伊諾澤姆采夫對《財經》記者指出，俄羅斯2019年的投資增長僅為0.9%，人民的真實可支配收入繼續停滯不前。而處於貧困線以下的人口達到了1910萬人，佔俄羅斯總人口數字的13.2%。而在過去五年間，俄羅斯的GDP增長幾乎為0（由於官方調整了統計方法，2019年的官方GDP增長率為1.9%）。
普京不是沒有注意到國內的經濟頑疾。在他最新的國情谘文中，首要提出的問題就是俄羅斯的人口和貧困問題，他也一如既往地提到了很多提高社會醫療、教育以及社會福利的措施和建議。但是，用俄羅斯前財政部長、現任俄聯邦審計署署長庫德林的話來說，普京發表了“整個俄羅斯歷史上最貴的一次演講”。
有人估算，這些福利計劃需要一年財政支出8600億盧布-1.7兆盧布之間。根據以往的經驗，這些福利計劃的實際開銷往往是最初估算的2-2.7倍。由於這些龐大開支，“很可能到了2022年，俄羅斯的國家福利基金將跌去一半左右，” 伊諾澤姆采夫指出。
李雅君也認為，修憲是一個至關全局的重大事件，處理不好容易引起社會動蕩。因而，如何在保障社會穩定的前提下實現權力體制的順利轉換，也將是對普京政權政治智慧的一次重大考驗。
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