全球石油治理需要新思維

王能全 | 文

2018年，國際石油市場發生了兩件看似不相關的事件：一是石油價格上演了一場過山車；二是2018年12月3日，卡達宣布，從2019年1月1日起正式退出石油輸出國組織（OPEC，歐佩克）。事實上，這兩個事件反映了當前國際石油市場正在發生深刻結構性變化。

以2017年中國超越美國成為世界第一大原油進口國和2018年底美國成為石油淨出口國為標誌，國際石油市場進入了新的時代。今天的石油，更多是作為能源商品，已無被用作武器的可能。當前和未來國際石油市場的主要風險，是石油價格的高頻大幅度波動。

新時代要求主要的石油生產國和消費國要有全新的全球石油治理思維，設計新型全球石油治理模式。筆者認為，在G20框架下設立常設工作組協調能源和石油政策，對穩定國際石油市場有重大意義。

歐佩克的昔日榮光

1960年9月14日，沙特阿拉伯、委內瑞拉、科威特、伊朗和伊拉克在巴格達成立歐佩克（OPEC，石油輸出國組織）協調和統一成員國的政策，反擊國際大石油公司以維護石油收入。

歐佩克的誕生和成就都是特定政治經濟環境的產物。

第二次世界大戰後，一大批民族國家從殖民地宗主國獲得獨立，積極發展經濟，改善人民的生活，其主要手段之一就是聯合起來，謀求在世界政治經濟舞台中更大的話語權，陸續成立了20多個第三世界資源生產和出口國國家間組織，維護共同經濟利益。其中，歐佩克取得的成果和影響力最大，持續的時間也最長。

1948年起，美國開始進口石油。1973年，進口佔美國石油消費的比重已高達50％，日本和西歐100％依賴進口石油，這些國家進口石油中的50％-85％來源於歐佩克，歐佩克佔世界石油產量的51.52％。

正是國際石油市場的這一結構，使得1973年10月沙特等阿拉伯產油國可以將石油作為武器，減少產量，對美國、荷蘭等國實施禁運，歐佩克借機從石油七姊妹（七大跨國石油巨頭）手中奪取了石油的定價權，大幅度提高油價，引發了第一次石油危機。

歐佩克等組織曾希望借石油建立新的國際經濟秩序。

20世紀60年代-70年代，建立新的國際政治經濟秩序是熱門話題，石油和兩次石油危機無疑大大鼓舞和推動了這一運動。

1974年4月9日，聯合國大會第六屆特別會議召開，135個國家參加，持續了近一個月。阿爾及利亞提交了著名的備忘錄——《石油、原料和發展》，會議未經表決通過了七十七國集團起草的《建立新的國際經濟秩序宣言》和《建立新的國際經濟秩序行動綱領》，要求將發展中國家出口的原料與從發達國家進口的製成品等建立公平合理的價格關係，支持發展中國家建立原料和初級產品生產國聯合組織，建立新的國際經濟秩序。

從委內瑞拉開始，歐佩克成員國就不斷從七姊妹等國際大石油公司手中取得利潤對半分成、合營製、明確原油標價等成果，成立國家石油公司，收回石油租讓地，成了自己國家石油資源的主人，並於1973年10月從七姊妹手中奪取了石油定價權，歐佩克終於登上了國際石油舞台，開始了國際石油市場的歐佩克時代。

1980年5月，第二次石油危機期間，歐佩克公布了《有關長期石油戰略報告書》，提出石油價格的定價原則，要求建立國際經濟新秩序。

國際石油市場四大變化

2017年，石油在世界一次能源消費中佔比34.21％，自1965年以來，人類社會一直處在石油時代，但與兩次石油危機期間相比，今天的國際石油市場正在進入全新時代，石油已經回歸作為一般商品的屬性，並有如下四個重大變化。

首先，中國、印度等發展中國家已成為世界石油消費的主力。

2018年世界石油總需求為9915萬桶/天。其中，世界三大石油消費國分別為，美國第一，2044萬桶/天，佔比20.62％；中國第二，1308萬桶/天，佔比13.19％；印度第三，481萬桶/天，佔比4.85％。三國合計石油消費總量，佔世界的38.66％。

2018年，世界石油消費比2017年增長了127萬桶/天，主要也是來源於這三個國家：中國第一，增加50萬桶/天；美國第二，增加48萬桶/天；印度第三，增加24萬桶/天。三國石油需求增加的量，合計佔世界石油總需求增加量的96.06％。

1973年，經合組織石油消費總量為4130.3萬桶/天，佔世界的74.25％，46年後的2018年為4870萬桶/天，佔比下降到49.12％。同期，非經合組織國家在世界石油消費中的比重由25.75％上升到51.8％，佔了半壁江山。其中，中國和印度的石油消費增長最快，由1973年的153.2萬桶/天上升到2018年的1789萬桶/天，增長了11.68倍，所佔比重從2.75％增長到18.04％。

2017年，中國更超越美國成為世界第一大原油進口國。

其次，歐佩克風光不再，美國正重回石油黃金時代。

2018年三季度，世界石油總供給為1.009億桶/天，其中歐佩克石油總產量為3958萬桶/天，佔比39.23％。1973年第一次石油危機時，歐佩克的石油產量為3015.9萬桶/天，佔世界總產量的51.52％。

46年後，世界石油總供給幾乎增加了一倍，但歐佩克所佔的比重卻下降了12.29個百分點，非歐佩克產油國成為世界石油供給的主力。事實上，自1986年油價暴跌後，歐佩克就已喪失了1973年取得的石油話語權。

2018年10月，美國、俄羅斯和沙特阿拉伯石油產量合計為3852萬桶/天，佔世界的38.24％。與2017年相比，2018年10月美俄沙三國石油產量合計增加393萬桶/天，大於同期世界石油供給總量增加的357萬桶/天。2018年，美國、俄羅斯和沙特阿拉伯已成為國際石油供給的超級三角。

美國在國際石油市場地位的變化，是第一次石油危機後最為引人注目的事件。1973年，作為世界第一大石油生產國，進口卻佔美國石油消費的50％；2018年，美國不但重回世界第一大石油生產國，而且成為石油淨出口國。

第三，強人遠去，歐佩克自身難保。

一般認為，直到2010年前後的近50年時間內，歐佩克內部都存在強硬派和溫和派。強硬派包括伊拉克、利比亞、委內瑞拉和伊朗等國，薩達姆、卡扎菲和查韋斯則是追求高油價並對美國西方持強硬立場的代表人物。沙特受美國保護，加之石油儲量巨大，希望維持較合理的油價，讓石油盡可能長時間發揮作用。

2003年第二次海灣戰爭，伊拉克戰敗，薩達姆被抓並於2006年12月被絞死。2011年2月，利比亞發生動亂，10月卡扎菲被殺，利比亞至今動亂不已。2013年3月，查韋斯病逝，今天的委內瑞拉石油生產處於歷史低位，國內更是陷入政治動蕩。伊斯蘭革命之後，伊朗受到美國40多年的製裁和石油禁運，在歐佩克內部和國際石油市場的影響大打折扣，已孤掌難鳴。

目前，美國部分議員正在積極推動“反石油生產及出口同業聯盟”（NOPEC）法案，希望將歐佩克視為卡特爾式的壟斷組織，不適用主權豁免慣例。為此，歐佩克正計劃在美國開展一項“美國人對美國人”的遊說活動，改善在美國政界、行業和社會大眾中的形象。

1961年1月，卡達加入歐佩克，是僅次於五個創始成員國之外時間最長的成員國。卡達退出歐佩克，除與沙特複雜的關係外，重要的原因就是計劃在美國投資500億美元左右的天然氣等業務，不希望作為歐佩克成員國而受到美國的可能製裁。因此，今天的歐佩克雖然仍有14個成員國，但沙特一家獨大，油價政策很大程度上必須唯美國馬首是瞻。

第四，市場在油價形成中起決定性作用，一定程度上，石油已過度市場化。

20世紀70年代初以來，國際石油交易方式由標價、官價和長期合約價，發展成當前流行的現貨、期貨交易和期貨價格，反映的是市場力量在石油價格形成過程中作用越來越重要。

第一次石油危機前後，作為國際石油市場標杆原油的，是沙特阿拉伯塔努拉角出口的沙特34度阿拉伯輕油，它是歐佩克的官價，反映的是當時歐佩克在國際石油市場的壟斷地位。

20世紀80年代中期，石油現貨貿易已佔到85％左右的比例，包括沙特在內的歐佩克成員國紛紛採用淨回值等形式的現貨方式銷售石油。為了避免現貨交易中油價的極端波動，催生了石油期貨交易。

從80年代中後期開始，紐約商業交易所、倫敦國際石油交易所和杜拜商品交易所出現，布倫特、WTI和杜拜/阿曼成為標杆原油，1987年1月1日，歐佩克廢除了官價體系。

今天，無數行業和非行業機構、人員，參與石油現貨和期貨交易，巨大的交易量和透明的信息，已使任何機構和個人無法長期左右石油價格。但電子化的便利、電腦程序化的操作產生的短時間天量交易，卻帶來了油價高頻大幅度波動。

21世紀以來出現的油價暴漲及2008年、2014年和2018年下半年短時間的油價暴跌一再說明，一定程度上，當前國際石油市場已過度市場化，任何組織、機構和個人都很難把握國際石油價格的走勢。

G20框架下的新思維

維護國際石油市場的穩定、避免油價的暴漲暴跌是新時代全球石油治理的核心目標，現行的諸如國際能源署、歐佩克等國際能源組織，均不具備在全球範圍協調並穩定國際石油市場的能力，可考慮在G20框架下設立常設機構來承擔全球石油治理的重任。

今天的歐佩克已失去了曾短暫擁有的石油話語權，俄羅斯等主要非歐佩克產油國，搶佔市場份額是追求的主要目標，與歐佩克聯合減產三心二意。作為世界第一大石油生產國，美國不會作為單一的石油生產國協調與歐佩克的石油政策，只要技術和資源允許，美國石油產量就會一直增加，歐佩克減產保價將無疾而終。

成立於1974年的國際能源署，是經合組織應對石油危機的產物。雖然30個成員國和8個聯繫國中，既有石油和能源消費大國，也有油氣生產大國，但國際能源署四項使命的重點，是通過市場經濟手段，實現能源的多元化和能源效率不斷提升，以此保障能源安全。

成立於2002年的國際能源論壇，雖擁有70多個成員國，既有油氣消費國也有生產大國，但重點開展的是技術性的討論和對話活動。

從目前存在的全球性討論和協調經濟政策組織看，G20框架下設立常設機構承擔全球石油治理重任，最有可能性也最為現實。

一是G20涵蓋了當今世界主要國家和經濟體，GDP佔全球的90％，貿易額佔全球的80％。G20宗旨，就是為推動工業化發達國家和新興市場國家之間進行開放及有建設性的討論，促進國際金融穩定和經濟持續增長。G20本身，就是國際社會應對經濟危機，推動全球治理從“西方治理”向“西方和非西方共同治理”的轉變。

二是G20包括了世界主要石油消費國和生產國。美國、中國、日本、印度和歐盟是石油消費大國，2017年G20國家佔世界石油消費約80％；美國、俄羅斯和沙特是世界三大石油生產國，加拿大、中國、巴西和墨西哥等也是石油生產大國，2017年G20國家佔世界石油產量約60％。2017年，G20國家間石油互供，自給率為73.5％。

因此，G20框架下的全球石油治理，具有比國際能源署和歐佩克更大的優勢，可以涵蓋從消費端到生產端的世界主要國家。

三是能源和石油市場穩定一直是G20關心的主要話題之一。2011年11月法國坎城第六次峰會，公報中就列出了兩個部分、共四節討論解決大宗商品價格波動和改進能源市場等問題，呼籲供需雙方進行對話。2012年6月墨西哥洛斯卡沃斯第七次峰會，領導人宣言第十四條明確提出，對油價高居不下和波動性保持警惕，隨時準備采取更多必要的行動加以應對。2013年9月俄羅斯聖彼得堡第八次峰會。領導人宣言專門列出一章，討論能源和石油價格問題。

出席G20會議的是國家元首或政府首腦、歐盟主席、世界銀行和國際貨幣基金組織負責人以及相關國家經濟、貨幣和外交等政府部門負責人，在目前所有世界機構中權威性最高，影響力最大。可以考慮在G20框架下，設立由相關國家能源事務負責人組成常設工作組，邀請歐佩克、國際能源署等世界主要能源組織參加，討論能源和石油問題，在領導人宣言高職列一章闡述G20對世界能源和石油事務共同政策，協調G20並影響世界其他國家共同行動，維持國際石油市場的穩定。

今天的國際石油市場，更多的需要是生產國和消費國的共同行動，保持消費和供給兩端的透明、穩定和可預期，嚴格交易監管和風險控制，抑製過度的投機，盡最大可能維護國際石油價格的穩定，讓石油這一世界第一大能源資源，更好地也能更長時間地造福人類社會。

（作者為中化集團經濟技術研究中心首席研究員；編輯：馬克）

（本文首刊於2019年3月4日出版的《財經》雜誌）