任澤平：2019年中國生育報告

人是經濟社會發展的基本要素和動力。由於計劃生育政策長期實行，中國人口危機漸行漸近，帶來的經濟社會問題日益嚴峻。近年出生人口大幅減少，生育意願大幅降低，育齡婦女規模已見頂下滑，人口老齡化加速到來……

2018年出生人口降至1523萬，全面二孩政策不及預期，生育堆積效應業已消退。2018年出生人口為1523萬，較2017年大幅下降200萬，創1949年以來除1960-1961年自然災害時期外的新低。2018年出生率降至10.94‰，創1949年以來新低；總和生育率降至1.52，即一個育齡婦女平均生育1.52個孩子。2016年“全面二孩”政策實行以來，出生人口攀升至2016年的1786萬，然後連續兩年下滑，政策效應明顯消退。

來源:澤平宏觀(ID:zepinghongguan)

作者

:

任澤平 熊柴 周哲

原標題

：《

中國生育報告：2019》

1 中國70年生育政策及情況演變：人口危機臨近

1.1 生育政策演變：從家庭自主到政府計劃，從鼓勵到嚴控再到放鬆

1949年以來，中國生育政策經歷了四個階段：一是1949-1953年鼓勵生育階段：限制節育及人工流產。毛澤東在1949年8月談到“世間一切事物中，人是第一個可寶貴的。在共產黨領導下，只要有了人，什麽人間奇跡也可以造出來。”1950年4月，衛生部和軍委衛生部聯合發布辦法禁止非法打胎。1952年12月，衛生部發布《限制節育及人工流產暫行辦法》。1953年1月，衛生部通知海關禁止進口查避孕藥和用具。

二是1954-1977年寬鬆計劃生育階段：從節製生育到“晚稀少”政策。1953年第一次人口普查發現全國人口為6.02億、大幅超出政府預期，同時人口暴增的滯後效應逐漸體現，節製生育政策逐漸被提出。1955年3月，中共中央提出“節製生育是關係廣大人民生活的一項重大政策性的問題。”1956年9月，周恩來在中共八大上重申“提倡節製生育”方針。1957年2月，毛澤東在最高國務會議上提出“人類要控制自己，做到有計劃地增長”。1958年大躍進運動使得“人多力量大”觀點一度成為主流，馬寅初建議控制人口的“新人口論”被批判。隨著大躍進失敗及自然災害影響，中國於1959-1961年進入三年困難時期，節製生育政策再次被提出。1962年12月中共中央、國務院下發《關於認真提倡計劃生育的指示》，1966年1月中共中央下發《關於計劃生育問題的批示》。但隨後文化大革命開始，計劃生育工作受衝擊。

1971年7月，國務院要求“在第四個五年計劃期內使人口自然增長率逐年降低，力爭到1975年城市降到10‰左右，農村降到15‰以下”。在當年制定“四五”計劃中，提出“一個不少，兩個正好，三個多了”。1973年12月第一次全國計劃生育工作匯報會提出“晚、稀、少”的政策。“晚”指男25周歲、女23周歲以後結婚，女24周歲以後生育；“稀”指生育間隔為3年以上；“少”指一對夫婦生育不超過兩個孩子。

三是1978-2013年嚴格計劃生育階段：獨生子女政策、“一孩半”政策、“雙獨二孩”政策，計劃生育一票否決。1978年末開始改革開放後，經濟社會多數領域從政府計劃轉向市場調節，生育權卻進一步從家庭上收到政府集中管理。1978年3月，“國家提倡和推行計劃生育”首次被寫入憲法。1978年10月，中央明確提出“提倡一對夫婦生育子女數最好一個，最多兩個”。1980年2月，新華社公布有關人員的《中國人口百年預測報告》，稱如果生育趨勢不變中國人口到2050年將達到40億，引起震動。1980年9月，中共中央發表《關於控制我國人口增長問題致全體共產黨員共青團員的公開信》，要求每對夫婦隻生育一個孩子。從此，旨在控制一代人生育率的“獨生子女政策”在全國全面啟動和實施。1982年9月，計劃生育國策被寫入中共十二大報告，並在同年12月落實到憲法，即“國家推行計劃生育，使人口的增長同經濟和社會發展計劃相適應”、“夫妻雙方有實行計劃生育的義務”。當年，湖南省常德市率先實行“計劃生育一票否決製”，後在全國推行。

由於阻力很大，1984年4月中共中央適當給部分農村地區“開小口、堵大口”，全國19個省農村逐漸調整為“一孩半政策”，即頭胎生女孩的，可再生一個孩子。2001年底通過、2002年9月施行的《人口與計劃生育法》規定，雙方均為獨生子女且已生育一個子女的，可以生育第二個子女。各地根據該法制定“雙獨二孩”政策並陸續推開，河南2011年實行、全國最晚。根據社科院蔡昉（2018）統計，2010年之前獨生子女政策覆蓋全國35.9%的總人口，一孩半政策覆蓋52.9%，二孩政策覆蓋9.6%口，三孩及以上的政策覆蓋1.6%。

四是2014年至今放鬆計劃生育階段：從“單獨二孩”到“全面二孩”。2013年衛生部與國家計劃生育委員會合並為國家衛生和計劃生育委員會，同年11月中共十八屆三中全會決定啟動“單獨二孩”政策。因效果不好2016年推行“全面二孩”政策，《人口和計劃生育法》修訂為“國家提倡一對夫妻生育兩個子女”。2018年不再保留國家衛生和計劃生育委員會，組建國家衛生健康委員會，這是自1981年國家計劃生育委員會組建以來，國務院組成部門中第一次沒有“計劃生育”名稱。

1.2 生育情況演變：生育率走向低迷，全面二孩效應消退，出生人口即將大幅下滑

1）1949年以來中國出現了三輪嬰兒潮，總和生育率從1970年代之前的6左右降至1990年的2左右，再降至2010年後的1.5左右，第四輪嬰兒潮因長期嚴格計劃生育未能如期出現。總和生育率指每個婦女一生平均生育子女數，但官方數據存在對低齡人口的漏登導致低估總和生育率。我們基於教育部門的小學生入學數據和漏報率修正了近年總和生育率。第一輪嬰兒潮出現在1950-1958年，因新中國成立後人民生活安定、經濟恢復發展、醫療衛生條件改善，出生人口年均2100萬，峰值接近2300萬（1954年），出生率基本在30‰以上，總和生育率平均5.3。1959-1961年三年困難時期，出生人口、出生率、總和生育率均大幅下滑。第二輪嬰兒潮出現在1962-1975年，出生人口年均2628萬，峰值超過3000萬（1963年）。這其中既有三年困難時期過後的補償性生育因素，也與文化大革命時期計劃生育工作受衝擊有關。不過，在1970年代“晚稀少”政策下，1970-1977年出生人口從1970年降至1789萬，出生率從33‰降至19‰，總和生育率從5.8降至2.8，1980年更是低至2.3。第三輪嬰兒潮出現在1981-1991年，出生人口年均2260萬，峰值2550萬（1987年），出生率大致在20‰-23‰之間，總和生育率平均2.3。之後出生人口逐漸降至2003年的約1600萬，官方總和生育率降至1.4左右、修正後約1.6。第四輪嬰兒潮應在2010年後出現，但因長期嚴格執行計劃生育而消失，2010年官方總和生育率降至1.18，修正後僅1.5。

全面二孩政策不及預期，生育堆積效應業已消退，2018年出生人口降至1523萬，即減少約12%。“單獨二孩”和“全面二孩”政策均未能扭轉低迷生育趨勢。2014年“單獨二孩”放開後，出生人口1687萬、比2013年增加不到50萬。2016年“全面二孩”放開後，出生人口攀至1786萬、創2000年以來新高，但2017年就降至1723萬。從分孩次生育情況看，2014年以來二孩總和生育率明顯回升，這主要在於75後較強的二孩生育意願集中釋放，但一孩生育率走低和育齡婦女規模逐年下滑，預示出生人口後將大幅下滑。2013-2017年二孩總和生育率明顯回升，二孩出生人口佔比從31.1%上升至51.3%。但一孩總和生育率總體下滑，出生人口佔比從64.3%大幅下滑至42.0%。一孩總和生育率的明顯下滑意味著不少年輕人連一孩都不願意生，而沒有一孩就不會有二孩。2018年中國出生人口比2017年減少200萬、約12%，總和生育率降至1.52。

育齡婦女規模已見頂下滑，2030年20-35歲主力育齡婦女規模將比2018年減少29%，其中20-35歲生育高峰期婦女將減少41%，後續出生人口恐將大幅下滑，預計2030年將降至1100多萬、較2018年減少26%。在修正人口普查數據中的低齡人口漏登後，我們估計了1982-2030年育齡婦女情況。1982年中國15-49歲育齡婦女規模為2.5億，到2011年達3.8億人的峰值，2018年降至3.5億，預計到2030年將降至3.0億。其中，20-35歲的主力育齡婦女從1982年約1.2億增至1997年1.9億的峰值，到2018年降至近1.6億，預計到2030年將降至1.1億；25-30歲生育高峰期婦女2018年約7000萬，預計到2030年將降至約4100萬，降幅約41%。在此背景下，預計2030年出生人口將降至1100多萬。

2）中國生育率下降速度前所未有，當前不僅遠低於2.45的全球平均水準，還低於1.67的發達國家水準。根據聯合國統計，1950-2015年美國總和生育率從3.3降至1.9，日本從3降至1.4，印度從5.9降至2.4，均遠小於中國的總和生育率從6到1.6的降幅。2016年中國總和生育率為1.62，在全球位居倒數，不僅遠低於2.45的全球平均水準，還低於1.67的高收入經濟體水準。與墨西哥、巴西、馬來西亞、俄羅斯等人均GDP相近的國家相比，中國總和生育率仍然偏低。

1.3 影響：勞動力萎縮，老齡化加速，人口即將見頂，人口紅利消失，剩男問題嚴峻

1）勞動力規模持續萎縮，2050年將比2018年大幅減少24%。1978年改革開放後，中國依靠龐大且年輕的勞動力資源，以及與之相關的巨大市場，快速成長為世界第二大經濟體。1962-1975年第二輪嬰兒潮人口是改革開放40年的建設主力，生產和儲蓄多，消費少，導致儲蓄率和投資率上升，儲蓄超過投資部分產生貿易順差，同時過剩的流動性和平均收入水準提高推動消費升級，經濟潛在增速較高。在長期低生育率背景下，中國15-64歲勞動年齡人口比例及規模分別在2010年、2013年見頂，而日本、美國、英國的勞動年齡人口比例分別在1991、2009、2013年見頂，當時的平均收入遠高於中國。2018年中國勞動年齡人口降至約9.9億，中國就業人員總量首次出現下降。按照當前趨勢，到2050年中國勞動年齡人口將在2018年的基礎上再減少2.4億至7.5億，即減少約24%。根據2010年人口普查資料，80後、90後、00後人口分別為2.19億、1.88億、1.47億，90後比80後少約3100萬，00後比90後少4100萬。隨著勞動力供給總量持續萎縮，勞動力成本將日益上升，部分製造業已經開始並將繼續向東南亞、印度等地遷移。從邊際上看，中國人口紅利已經結束，面臨“未富先老”局面，未來儲蓄率和投資率將逐漸下降，消費率將逐漸上升，經濟潛在增速下滑。從絕對水準看，當前中國人口總撫養比約40%，未來一段時間仍處於人口負擔相對較輕的“人口機會窗口期”（小於50%）。

2）人口老齡化加快，養老負擔日益加重，2018-2050年中國老人比重將從12%快速升至30%。老齡化是全球普遍現象，但中國由於計劃生育老齡化速度前所未有。1970-2015年中國人口年齡中位數從19.3歲快速升至37.0歲，預計2050年將達50歲。從國際看，2015年美國、歐洲、日本、印度人口年齡中位數分別為37.6、41.6、46.3、26.7歲，到2050年將分別為42.0、46.6、53.2、37.5歲。從65歲老年人口佔總人口超過7%的老齡化過渡到超14%的深度老齡化，法國用了126年、英國46年、德國40年、日本25年（1970-1994年）；從深度老齡化到老年人口佔比超過20%的超級老齡化，德國用了36年（1972-2008年），日本用了21年（1995-2006年）。中國2001年65歲及以上人口佔比超過7%、進入老齡化社會，2018年佔比達11.9%，預計中國將用約22年、即於2023年前後進入深度老齡化社會，再10年後即2033年前後進入超級老齡化社會，2050年達30.0%，老齡化速度前所未有。而且，由於人口基數大，老年人口規模也是前所未有。2018年中國65歲及以上人口已達近1.7億，預計2050將達3.9億，屆時每3.3個中國人中就有1個65歲以上的老人。

中國將逐漸成為世界上養老負擔最重的國家之一，嚴重拖累國家財政、製約經濟活力。從城鎮職工基本養老保險基金看，中國累計結餘可支付時間從2012年的18.5個月逐漸下降至2017年的13.8個月，養老金撫養比（在職人數/退休人數）降至2.65。2017年有6省養老金入不敷出，15個省的累計結餘可支付時間在10個月以下，7個省的養老金撫養比已降至2以下。其中，黑龍江養老保險基金從2013年開始持續“入不敷出”,2016年累計結餘轉負。並且，隨著老齡化加劇，醫療支出壓力也將越來越大。根據國家衛生服務調查，2003-2013年中國調查地區居民兩周患病率（患病人次數/調查人數）從14.3%增至24.1%；其中65歲及以上人口患病從33.8%增至62.2%，2013年老年人口的患病率是平均水準的2.58倍。

3）人口峰值臨近，遠期中國人口總量將急劇萎縮，2015-2100年中國人口佔全球比例將從19%降至7%。聯合國對中國人口規模有9個預測方案,其中無變動方案和固定生育率方案對未來總和生育率假設均為1.60，比較接近現實，分別將於2023、2026年達到14.2億、14.3億人的峰值。根據我們預測，按照當前1.5左右的總和生育率的發展趨勢，中國人口將在2024年前後見頂，見頂之後前25-30年內人口萎縮速度較慢，但隨著高生育率時期的出生人口進入生命終點後，萎縮速度將明顯變快。2050年中國人口將較2024年減少僅8%，2075年中國人口將較2050年減少21%，2100年中國人口將較2075年減少23%，即降至約8億。1950年中國人口佔全球比例為22%，2015年小幅降至約19%，2100年將大幅降至約7%。如果進一步展望至2200年，中國人口將降至僅約2億，人口佔全球比例還將繼續下降。隨著人口總量萎縮，中國的大市場優勢將逐漸喪失，綜合國力也將受到影響。

4）出生人口性別比從1980年代開始逐漸嚴重失衡，“剩男”問題日益突出。90後、00後男女性別失衡非常嚴重，出生人口性別比一度超過120。1982年中國出生人口性別比為107.6，1990年超過110，2000年接近118，之後長期超過120，2008年後開始持續下降，2017年已降至111.9。根據2010年人口普查資料，00後男女性別比達119，男性比女性多近1300萬；90後男女性別比達110，男性比女性多近900萬。80後、70後未婚人群男女性別比分別為137、308。2015年中國30歲及以上未婚男性規模已超2000萬，預計到2040年將超4000萬。1990年中國30歲及以上未婚男性僅略超1000萬人，2000年超過1600萬，2015年超過2000萬。從城鄉分布看，農村“剩男”問題比城市和建制鎮更嚴重，2015年農村30歲以上男性未婚率為5.7%，超過城市的4.3%和建制鎮的3.6%。從受教育程度看，未上過學的男性未婚率高達15%；其次是因為學習深造推遲進入婚姻市場的研究生學歷男性，未婚率高達9%。隨著1990年以來高性別比的出生人口逐漸進入婚嫁年齡，預計未來“剩男”問題還將更為突出，到2040年可能達約4000萬。“個人困擾”的婚姻擠壓問題可能演變為“公共問題”的人口安全問題，包括婦女買賣、性騷擾、性犯罪等。

5）失獨家庭已達百萬。獨生子女死亡可能會讓整個家庭面臨崩潰，撫養、贍養、經濟、教育等家庭功能和社會化功能將逐漸弱化甚至消失。有關研究表明，當前中國已累計超過100萬個，且每年“失獨家庭”增加7.6萬個，此外還有數量較大的“殘獨家庭。

2 為什麽不生？——生育基礎削弱、生育成本約束

2.1 生育理論：從死亡率下降驅動到功利性生育意願消退，再到成本約束

根據驅動生育率下降主導因素的變化，可以將人類歷史劃分為四個階段：1）高死亡率驅動階段，人們需要以高生育率抗衡高死亡率，總和生育率多在6以上。農業文明時期生養孩子的直接成本很低、農業生產的閑暇時間多、機會成本低。而且勞動密集型的農業生產模式決定生養子女的預期經濟收益高，農民只能依靠養兒防老，家族地位也與人丁是否興旺密切相關。公共衛生條件落後、戰爭頻繁等因素導致死亡率高達20‰或30‰以上，這使得人民不得不以高生育率抗衡高死亡率。2）死亡率下降驅動階段，人們認識到低生育率也能保證收益最大化，總和生育率從6以上降到3左右。隨著公共衛生條件大幅改善、醫療技術大幅進步，死亡率持續大幅下降，人類不再需要以高生育率對抗高死亡率，生育率隨著避孕節育技術進步而下降。從國際經驗看，這種自然轉變大多有15-25年的時滯。1950-1970年中國死亡率大致從約20‰降至8‰，1970-1978年中國總和生育率從5.8降至2.7。3）功利性生育消退階段，人們的生育行為更接近情感需求，並重視子女質量提升，總和生育率大致從3降到2左右。由於死亡率已降至低水準，影響生育行為的主導因素轉變為收益問題。隨著經濟社會現代化發展，生養孩子的直接成本上升，特別是受教育程度普遍提高後、女性更多參與就業使得生育孩子的機會成本上升；而在收益方面，精神收益與收入基本不相關，功利性收益下降，導致意願生育數下降。並且，收入上升使得家庭對孩子質量的需求更大。這逐漸使得家庭的生育行為逐漸遠離功利，接近一男一女兩個孩子的情感需求，總和生育率大致降到2左右。中國這種轉變大致發生在1979-1990年，除計劃生育政策影響外，還在於改革開放後工業化、城市化快速推進，鄉鎮企業發展以及農村人口大量遷向城市打工。4）成本約束的低生育率階段，總和生育率降至更替水準2以下，低於意願生育水準。在現代社會，生育率的進一步下降不是因為意願生育意願數的減少，而主要是成本提高導致人們的生育意願不能完全實現。實際生育水準與意願生育水準的差距決定於成本的高低。

2.2 晚婚晚育、單身丁克、不孕不育等削弱生育基礎

1）中國結婚率2013年見頂後持續回落，離婚率持續攀升；晚婚晚育現象日益突出，1990-2015年平均初育年齡從24.1歲推遲至26.3歲。與美國、歐洲非婚生子女佔比高達40%-60%不同，中國非婚生子女佔比大約不到10%，因此，中國的生育問題首先是結婚問題。2013年中國結婚登記對數達1347萬對，之後持續下滑至2017年的1063萬對，粗結婚率從9.9‰降至7.7‰。離婚登記對數從1995年之前的不到100萬對攀升至2017年的437萬對，粗離婚率攀升至3.2‰。1990-2010年男性平均初婚年齡從23.6歲推遲至25.9歲，女性平均初婚年齡從22.0歲推遲到23.9歲；其中，女性、男性平均初婚年齡分別在1996、1998年超過晚婚年齡（女23、男25歲）。根據民政部統計，2005-2016年20-24歲結婚登記人數（含再婚）佔比從47.0%降至24.2%，25-29歲、30-34歲、35歲以上結婚登記人數佔比分別從34.3%、9.9%、8.8%增至38.2%、12.8%、24.8%。

晚育現象也日益突出。1990-2015年女性平均初育年齡從24.1歲推遲至26.3歲，平均生育年齡（所有孩次）從24.8歲推遲至28.0歲。1990年主要初育年齡、主要生育年齡均為20-27歲，生育一孩數、生育子女數佔比分別為86.6%、74.9%。而到2015年，主要初育年齡推遲至22-29歲，且生育一孩數佔比降至66.7%；主要生育年齡推遲至23-30歲，且生育子女數佔比降至59.1%。並且，1990-2015年30歲以上高齡產婦的生育一孩數佔比從4.2%增至近19.2%，生育子女數佔比14.0%增至32.3%。從2015年小普查數據看，生育一孩、二孩、三孩及以上的平均年齡分別為26.3、29.6、32.0歲，生育孩次數佔比分別為72.0%、73.5%、69.5%。

此外，結婚後選擇丁克的家庭也在增多，尤其是在較為發達的一二線城市。深圳市社會科學院性別文化研究中心2003年的一項調查表明，丁克家庭在深圳市戶籍家庭中佔比約為10%左右，且呈趨勢上升；根據全國政協副秘書長劉家強2018年7月在《學習時報》發表文章，2010年中國有60萬戶丁克家庭，並有繼續增加的趨勢。

2）因婚姻市場匹配問題及單身主義等，“剩女”規模快速增加至約600萬，學歷越高“剩下”的概率越大。在婚姻市場中,女性多偏好不低於自身條件的男性，男性多偏好不高於自身條件的女性。這意味著即便婚姻市場男女性別比平衡，條件最好的女性和條件最差的男性也最有可能被剩下。1990年中國30歲及以上未婚女性僅為46萬，2000年超過154萬，2015年攀升至590萬；其中，30-34歲女性未婚率從0.6%攀升至7.0%。從城鄉分布看，2015年城市30歲及以上女性未婚率為2.4%，明顯超過建制鎮的1.0%、農村的0.9%。從受教育程度看，30歲及以上研究生學歷女性未婚率高達11%，遠高於本科學歷及以下女性未婚率的5%。

3）不孕不育人群增多削弱生育能力。生育年齡推遲、環境汙染、不良生活方式、生殖衛生保護缺失等導致不孕不育率上升。女性的最佳生育年齡為25-29歲，男性為25-35歲。有研究發現，35歲女性生育能力大致為25歲時的50%，到40歲時再降至35歲的50%。日夜顛倒、久坐、不鍛煉、長時間使用電子產品、吸煙、酗酒、環境汙染、高強度異塵餘生等均會導致男性精子質量下降。根據廣東省醫科大學附屬第三醫院2018年基於11.3萬例樣本的研究，2005-2014年男性精液質量呈明顯下滑態勢。。

2.3 住房教育醫療等直接成本大、養老負擔重、機會成本高抑製生育行為

住房、教育、醫療等直接成本高是抑製生育行為的“三座大山”，“四二一”機構的家庭養老負擔重、擠壓生育，女性勞動參與率較高但就業權益保障不夠，導致機會成本高。

1)房價快速攀升，居民債務壓力快速上升，2004-2017年房貸收入比從17%增至44%。1998年房改以來，房價總體保持大幅上漲，給家庭撫養孩子和為子女結婚購房帶來了很大壓力，1998-2018年全國新建商品住宅均價從1854元/平上漲至8542元。2004-2017年中國個人購房貸款餘額從1.6兆元增至21.9兆元，增長13.7倍，佔居民貸款餘額的比例大致在50%以上，2017年為54%。房貸收入比（個人購房貸款餘額/可支配收入）從17%增至44%，帶動住戶部門債務收入比（居民債務餘額/可支配收入）從29%增至80%。現實中還有不少居民通過消費貸、信用貸等形式湊集購房資金，實際的房貸收入比可能更高。

2）教育成本明顯攀升，特別是公立幼兒園供給嚴重不足，1997-2017年中國公立幼兒園在讀人數比例從95%降至44%。當前教育成本主要包括幼兒園學雜費、幼兒園及小學初高中階段輔導班費用、大學學費及生活費等。根據新浪教育《2017中國家庭教育消費白皮書》抽樣統計，學前教育階段教育支出佔家庭年收入的26%，義務教育和高中教育階段佔21%，大學階段佔29%。公立幼兒園供給大幅下降，許多家庭被迫選擇價格昂貴的私立幼兒園，是學前教育費用高昂的一個重要原因。1997年公立幼兒園數佔比86.5%，在園人數佔比94.6%。從2001年開始幼兒園被大量推向社會辦學，加上基層中小學大量撤點並校，尤其在農村，導致農村、縣鎮、城市幼兒園分別大幅減少4、1.5、0.9萬所。2001-2017年全國幼兒園所數從11.2萬增至25.5萬所，公立幼兒園數從6.7萬所減少至2010年的4.8萬所，再回升至2017年為9.5萬所，佔比從60.1%降至30.7%再回升至37.1%；但公立幼兒園在園人數佔比未有回升，從83.1%持續降至44.1%。城市、縣鎮、農村的公立幼兒園在園人數佔比分別從75.5%、74.8%、90.6%下降至2016年的35.7%、33.4%、57.7%。此外，當前雙職工父母面臨中小學子女的接送難題。不少地方甚至還要求由父母批改學生家庭作業、並講解錯題，逐漸演變為“家庭作業演變成為家長作業”、“教師減負、家長增負”。

3）醫療費用持續上升，1995-2017年居民醫療保健支出上漲22.4倍，遠超可支配收入9.2倍的漲幅。由於環境汙染、工作生活壓力加大及人口老齡化等原因，患病率上升，醫療費用也持續上升，影響家庭生育決策。2004-2017年，中國居民中國居民平均到醫療機構診療人次從3.07人次上升至5.88人次，住院率從5.1%升至17.6%。根據《2017年我國衛生健康事業發展統計公報》，公立三級醫院人均門診費用為306元、人均住院費用13088元、日均住院費用1334元。在此影響下，1995-2017年全國居民人均醫療保健支出從62元升至1451元，上漲22.4倍，遠高於人均可支配收入9.2倍、人均消費性支出8.4倍的漲幅;其佔消費性支出的比重從3.2%上升至7.9%，其中城市從3.1%升至7.3%，農村從3.2%升至9.7%。

4）獨生子女夫婦“四二一”家庭結構養老負擔重，擠壓生育意願。80後、90後獨生子女組成的家庭面臨“四二一”家庭結構，即四個老人、一對夫妻、一個孩子。根據中國社科院人口學者王廣州(2013)估計，2010年全國獨生子女規模約1.45億，且在現行生育政策下每年增加約400萬人以上；由此推算，2018年獨生子女規模約有1.8億。雙方均為獨生子女的夫婦需要贍養四個老人，如果再生育二孩，則生活壓力更大，養老負擔重對生育意願形成明顯擠壓。如果當前生育形勢不改變，隨著未來00後進入婚育年齡以及老人壽命延長，部分家庭甚至可能面臨“八四二一”的家庭結構，即八個老人、四個父母、一對夫妻，一個孩子。

5）女性勞動參與率高但就業權益保障不夠，導致生育的機會成本高。根據國際勞工組織統計，1990-2017年中國女性勞動參與率（15歲及以上）從73.2%降至61.5%，大幅下降11.7個百分點，但在全球仍然處於較高水準。2017年全球女性勞動參與率為48.7%，美國、歐盟、日本、印度分別為55.7%、51.1%、50.5%、27.2%。與此同時，儘管中國保護女性就業權益的相關法律法規不少，但職場的性別歧視仍然較為嚴重，1990-2017年中國女性勞動參與率與男性的差距從11.6個百分點擴大到14.6個百分點，而全球、美國、歐盟、日本男女性的勞動參與率差距均呈縮小態勢。

3 國際經驗：鼓勵生育效果如何？

3.1 OECD經驗：鼓勵生育哪招最管用？

早在19世紀中葉，英國、瑞士等國家便開始采取措施保障女性生育權利。1919年國際勞工組織發出的“12周休假、工作保護、收入補償”三大倡議，奠定了OECD國家的生育政策基本準則。OECD內部各國的生育支持政策框架大體相近，但措施側重點不同、支持力度不同等導致效果出現分化，按生育率走勢可大致分為兩類：一是以法國、瑞典為代表的，總和生育率回升到1.8以上的國家；二是以德國、日本為代表的，總和生育率停滯在1.4左右的國家。

OECD國家鼓勵生育政策體系往往以設立專門機構為基礎，政策主要包括保障休假、提高經濟補貼、提供托嬰服務、加強女性就業支持等四個方面。不少國家已設立專門的家庭事務部門，如德國1995年設立德國家庭事務、老年人、婦女和青少年部；英國於1997年在內政部中設立專門的家庭政策部門等。中國自1981年開始設立控制人口的國家計劃生育委員會，2013年改為國家衛生和計劃生育委員會，2018年改為國家衛生健康委員會。鼓勵生育的主要政策如下：

第一，立法保障休假，OECD不少國家設置了3-5個月產假、6-35個月育兒假，產假平均為4.5個月，育兒假平均為9.2個月，陪產假平均為1周。2016年75%的OECD國家擁有3-5個月產假，產假平均為18周；56%的OECD國家擁有6-35個月的育兒假，也有12個國家沒有設置育兒假，OECD國家育兒假平均為37周。育兒假一般在產假之後使用，時間更長。各國婦女在休假期間可享受的薪資水準存在差異，統一調整成平時薪資的100%以進行橫向對比，OECD各國女性總假期平均為30周，其中，愛沙尼亞、匈牙利總假期長度達85周、72周，排名居前；澳大利亞、紐西蘭分別為7.6、7.7周，排名倒數。中國規定產假為14周、無育兒假，各地在實踐中一般將產假設為18-23周，並有7-30天的男方陪產假。

但女性休假長度和生育率高低相關性很弱，其中原因在於延長女性休假時間與保障其就業權益存在一定矛盾。產假過長可能會讓女性在職場中面臨更大的歧視和排斥，提高就業門檻、降低職業升遷機會。如德國的女性生育總假期長度為42.6周，但2016年生育率僅為1.50；而英國的總假期長度為12周，但總和生育率為1.81。因此，保障女性休假必須與規範勞動力市場、加強女性勞動權益保障、完善父親陪產制度的舉措同步推進。如法國有11天男性陪產假，瑞典、法國和德國父母雙方可共享育兒假。完善父親生育休假制度既鼓勵夫妻共同承擔家庭事務和育嬰責任，也一定程度上縮小男女性在生育問題上受到的影響程度。

第二，發放經濟補貼，2013年OECD國家家庭福利開支與GDP的比例平均約2.4%，家庭福利開支比例與生育水準存在一定相關性。2013年除土耳其外OECD32國家庭福利開支佔GDP比例均在1%-4%範圍，平均為2.4%，其中英國為4.0%，比重最高，土耳其為0.4%，比重最低。家庭福利開支佔比越高的國家，生育水準越高。如冰島家庭福利開支佔比為3.63%，2014年總和生育率為1.93；而韓國家庭福利開支佔比為1.32%，總和生育率為1.21。中國在2018年新個稅改革時將3歲及以上子女的教育費用納入稅前抵扣範圍，金額為固定1000元/孩/月。

第三，大量興建托嬰機構，2014年OECD國家0-2歲入托率平均為34.2%，入托率越高，生育水準越高。大部分OECD國家通過政府新建托嬰機構和鼓勵私營托嬰機構發展來支持生育，2014年OECD32國中有85%的國家0-2歲入托率在10%-60%之間，平均為34.2%。此外，韓國、日本、新加坡、澳大利亞等國還頒布政策鼓勵（外）祖父母隔代照料孩子，以減輕父母壓力。根據騰訊教育《0-3歲兒童托育服務行業白皮書》，中國0-3歲嬰幼兒在各類托育機構的入托率僅為4.1%，隔代照料非常普遍。

第四，加強女性就業權利保護，男女就業差距越小，生育率越高。OECD國家重視女性就業權利保護，如瑞典政府主導的公共服務事業為女性提供了大量的就業崗位，德國、韓國、日本、新加坡都為產後女性的再就業提供培訓等。根據世界銀行，1990-2017年OECD成員女性勞動參與率（15歲及以上）從47.8%上升至51.3%，男女勞動參與率差距從26.1個百分點降至17.2個百分點。一般而言，男女就業差距越小的國家，意味著女性的就業權利得到了更好地保障，生育率越高。如2014年瑞典男女就業率差距僅為3.4個百分點，總和生育率為1.88；而意大利男女就業率差距為18.2個百分點，總和生育率僅為1.37。2006-2016年OECD國家的男女收入中位數差距從15.6%下降至13.5%。1990-2017年中國女性勞動參與率從73.2%降至61.5%，勞動參與率差距從11.6個百分點擴大到14.6個百分點。

3.2 法國：積極推進家庭和工作的平衡，總和生育率接近2

法國早在二戰前就開始鼓勵生育，通過完善細致的津貼體系、多樣化的托嬰服務和打造家庭友好型企業氛圍等來實現工作和家庭的平衡，2016年總和生育率達1.96。18世紀初，法國是歐洲人口規模最大的國家，但隨著出生率持續下降，1901-1911年法國人口規模從3848萬微增至3923萬，降至歐洲第五。早在1920年法國就頒布《反墮胎法》抑製人口出生率下降。1939年法國頒布《家庭法典》，是法國家庭政策的源頭。之後，法國不斷頒布和完善鼓勵生育政策且取得了成效。根據世界銀行，1960年法國的總和生育率為2.85，1975年下降到2.09、低於更替水準，1994年又進一步下降至1.73、創歷史最低，但2016年回升至1.96。

法國主要采取了以下措施：1）保障假期，設置16周產假、11天男性陪產假和1年的夫妻共享育兒假。根據法國政府官網，目前法國設置了16周產假，包括產前假6周和產後假10周。產假期間雇主不提供工資，但法國社會保險機構（CPAM）會提供9-86歐元/日的津貼。具體金額取決於休假者的工資。法國有11天的男性陪產假，期間可獲得和產假一樣的每日津貼。法國還設置了1年的育兒假，夫婦可共享。續假只需提前一個月向雇主申請，雇主不能反對。育兒假期間雇主不支付工資，法國家庭補助局（CAF）會提供396歐元/月的津貼。

2）發放經濟補貼，涵蓋出生、養育、托嬰、父母收入損失等多方面，2013年法國家庭福利開支佔GDP比重達3.7%，在OECD國家中排名第三。目前法國已建立比較完善、多樣化的津貼制度，涵蓋幼兒出生、養育、托嬰、對父母收入損失的補貼等多個環節，且補貼金額依據家庭收入和孩子數量等存在明顯差異。根據OECD數據，2013年法國家庭福利開支佔GDP比重為3.7%，在OECD國家中排名第三，僅次於英國和丹麥，高於OCED平均水準的2.4%。

3）完善的兒童托嬰服務體系，法國2014年0-2歲入托率達51.9%，遠高於OECD水準。法國的兒童托嬰服務體系齊全，包括：集體托兒所等集體接待機構、幼兒園助理等家庭接待機構；保姆等家庭看護、“娛樂接待員”等。無論采取哪種方式，法國家庭津貼基金（CAF）都會提供資助，如請保姆到家中照顧孩子，雇主最少僅需出15%的費用。根據OECD數據，2014年法國0-2歲入托率為51.9%，在所有OECD國家中排名第八，高於OECD平均水準的34.4%。

4）大企業攜手打造家庭友好型企業氛圍，法國男女勞動參與率差距不到10%。2012年，法國約400家大企業簽署了《公司父母雇員章程》，覆蓋約300萬員工，佔勞動力比例約10%，為雇員制定靈活的工作時間和最低工作時間；反對工作狂性質的企業文化，拒絕超長時間的工作和加班；推動女性雇員的升遷；推動父親使用全薪的陪產假等。根據世界銀行，2017年法國女性勞動參與率為50.6%，男女勞動參與率差距僅為9.6個百分點，小於OECD平均的17.22個百分點。根據OECD數據，2016年法國男女收入中位數差距僅為9.9%，小於OECD平均水準的13.5%。

5）移民佔比約9%，其中45%來自非洲，對法國生育率提升也起到一定作用。根據法國統計局，2015年法國有620萬移民，佔總人口的比重從1946年、1975年的5%、7.4%上升至2015年的9.3%。其中44.6%的移民來自非洲，35.4%來自歐洲。北非移民生育率較高，為法國生育率回升起到不可忽視的作用。並且，法國的移民從男性為主發展到以女性為主，1968-2015年，女性移民佔比從44%上升至51%。

3.3 日本：傳統性別分工激化工作與家庭矛盾，總和生育率停留在1.4左右，人口形勢嚴峻

日本從1990年代開始鼓勵生育，但2016年總和生育率仍停留在1.4，低生育率導致日本人口於2008年見頂、2100年將比峰值減少53%，並且老齡化高齡化程度為全球之最。日本總和生育率1950年為3左右，1974年持續下降至2.05，2005年為1.26、為歷史最低，2016年僅回升至1.44，尚未回到理想水準。在長期的低生育率背景下，2008年日本人口見頂，為1.28億。根據日本統計年鑒中的預測，到2050年日本人口將降至1.02億、比峰值減少約20%，到2100年日本人口降至不到6000萬、比峰值減少53%。並且，日本是全球老齡化高齡化程度最嚴重的國家，1950-2017年65歲及以上人口佔比從4.9%快速增至27.7%，其中80歲及以上人口佔比從0.4%增至7.0%；預計2050、2100年日本65歲及以上人口佔比分別達37.7%、38.3%。

1）二戰後日本的家庭政策經歷了控制人口、穩定人口、鼓勵生育三階段。1948-1970年是控制人口增長階段。1947-1949年，日本經歷了第一次嬰兒潮，三年共出生802萬人，出生率由1945年的26.4‰急速上升到1949年的32.9‰。日本開始研究如何抑製人口增長，1948年日本政府頒布《優生保護法》，實行少生優育，放寬人工流產限制；1949年日本眾議院決定健全和普及“家庭計劃”，免費派發避孕工具和避孕藥品等。1971-1989年是穩定人口規模階段。1971-1973年，日本第二次嬰兒潮出現。1974年日本總和生育率首次降至更替水準以下，1974年日本厚生勞動省把靜止人口作為人口發展的新戰略目標。

1990年以來是鼓勵生育階段，1990年總和生育率降至1.57，使日本社會認識到低生育率現狀，開始鼓勵生育，涵蓋休假、經濟補貼、入托等方面。在休假方面，日本設立14周產假、10月育兒假，及8周男性育兒假。根據日本厚生勞動省，目前日本女性可以享受產前6周、產後8周的產假；產假期間可獲得等同於休假前的生產津貼；產假後到孩子1歲前，日本女性可休10個月育兒假；育兒假期間實際到手的津貼最多能達到休假前到手工資的80%。另外，日本男性也有8周育兒假，如果在女性產假期間休育兒假，那麽可在孩子1歲2個月前再申請一次8周育兒假。

在經濟補貼方面，日本生育女性可獲得42萬日元的一次性生育臨時金、以及每月約1萬日元的兒童補貼（12歲以下）。日本女性生產可以獲得42萬日元的一次性生育臨時金，養育兒童可獲得根兒童補貼。在收入限制內、撫養一個三歲以下的孩子的家庭，每個月可以獲得15000日元的兒童補貼；撫養3歲到小學畢業的孩子的家庭，有2個孩子以內的每月可獲得10000日元，3個孩子及以上的每月可獲得15000日元等。

在托嬰方面，日本通過三次“天使計劃”擴大托嬰服務，並且制定了“待機兒童零作戰”計劃。日本1994年實施“天使計劃”，在1999年實行了“新天使計劃”，2004年實行“天使計劃”第三期，著力擴大托嬰服務。2001年日本政府制定“待機兒童零作戰”計劃，2008年制定“新待機兒童零作戰”計劃，意圖將需要進入保育所、但由於設施和人手不足等只能在家排隊等待的“待機兒童”降為零。

在改善雇傭環境方面，日本為育兒家庭營造較好的企業環境。1999年日本制定了《少子化對策基本方針》，2003年制定了《少子化社會對策基本法》，2004年制定了《少子化社會對策大綱》，改善雇傭環境和社會醫療保健、教育環境、生活環境來促進生育。如員工有3歲以下的孩子，可以向公司申請縮短每天工作時間至6小時；員工有學前兒童，一個月不能加班超過24小時等。

2）日本鼓勵生育政策未取得明顯成效，一是因為錯過調整生育政策的最佳時機，未能更早及時調整。日本錯過了調整生育政策的最佳時期，總和生育率在1974年就跌至更替水準以下，但直到1990年後才開始鼓勵生育，而法國總和生育率於1975年跌至更替水準以下，但早在1939年就開始鼓勵生育。

二是日本鼓勵生育力度較弱，家庭福利開支佔比僅1.5%，在OECD國家中排名倒數。根據日本國立社會保障和人口問題研究所，1980-2014年日本用於家庭的支出佔GDP比重僅從0.47%上升至1.34%。根據OECD數據，2013年日本家庭福利開支僅佔GDP的1.49%，低於OECD平均水準的2.43%，在OECD國家中排名倒數。在托嬰方面，根據OECD數據，2013年日本0-2歲入托率僅為30.6%，低於OECD28國平均水準34.4%，且遠低於法國的51.9%和瑞典的46.9%。

三是日本“男主外、女主內”性別分工較為普遍，職場性別歧視嚴重越來越多日本女性放棄結婚生育，1990-2015年50歲以上女性終身未婚率從4.3%激增至14.6%。與芬蘭、瑞典等國將部分育兒養老工作社會化並由國家承擔不同，日本的育兒養老責任多由家庭女性承擔，將女性的角色定位為全職家庭主婦的思想仍然存在，“男主外、女主內”思想較為普遍。根據世界銀行，2017年日本的女性勞動參與率達50.5%，低於OECD平均的51.3%；2017年日本男女勞動參與率差距達20.1個百分點，高於OECD平均的17.2個百分點。根據OECD，2014年日本的男女就業率差距為17.9個百分點，高於OECD平均的11.8個百分點；2016年日本的全職員工中男性和女性的收入中位數差距為24.6%，高於OECD國家13.5%的平均水準。越來越多的日本女性選擇（暫時）放棄家庭，進入職場。根據日本國立社會保障和人口問題研究所，1990、2010、2015年男性終身未婚率分別為5.6%、20.4%、23.4%，女性分別為4.3%、10.6%、14.6%。日本社會已形成了一種不願結婚和生育的觀念，積重難返。

4 政策建議：立即全面放開並鼓勵生育

4.1 摒棄人口是負擔觀念，更加以人為本，加快促進人口長期均衡發展

不管是1798年馬爾薩斯的《人口論》，還是1970年代羅馬俱樂部的《增長的極限》，都低估了技術進步、生產關係變革對生產力發展的作用，並高估了人口增長趨勢，從而得出必須抑製人口增長才能求得發展的結論。從長期看，技術進步、生產關係變革將帶來巨大的生產力提升，足以實現人口與發展的協調。對中國而言，如果沒有實行嚴格的計劃生育政策，生育率也會逐漸下滑，人口增長也會放緩，但人口紅利將延遲結束，並且不會面臨當前這樣複雜嚴峻的人口結構性問題。

人口是一個國家國力的重要支撐和標誌。從中國歷史看，人口增長往往是盛世的一個重要標誌，開元盛世、康乾盛世等莫不是人口高峰。從國際上看，印度被不少人認為發展潛力巨大，無非是其巨大的人口規模和非常年輕的人口結構。2015年印度人口年齡中位數僅26.7歲，而中國、美國分別為37.0、37.6歲。到2050年，中國人口年齡中位數將達50歲，而美國、印度分別為42.3、37.5歲，中國能夠依靠這樣的人口結構實現民族複興麽？當然，人口的質量也非常重要，隨著受教育程度提高等，人口質量紅利將部分抵消人口數量紅利消失的影響。

人是發展的基本要素和動力，一切經濟社會的發展都是為了人。當前人工智能快速發展，引發了一些人關於中國是否還需要放開生育的討論。有三個方面需要注意：一是老齡化、“剩男”、失獨家庭等人口發展問題是人工智能解決不了的或很難解決的。二是經濟社會存在不少需要情感溝通的工作，這恐怕是人工智能無法替代的。三是即便人工智能能夠完全替代人進行勞動，那麽人還可以做其他更有助於實現全面發展、更有幸福感的事情。根據普華永道2018年報告《人工智能和相關技術對中國就業的淨影響》，人工智能及相關技術在未來20年將取代中國現有約26%的工作崗位，但也能通過提升生產率和實際收入水準創造出大量新工作機會，對中國就業的淨影響為創造約12%的淨增崗位。從人類發展歷史看，每一次科技進步都會節約傳統產業中的勞動力使用，但又催生了新經濟新產業對勞動力的需求。

4.2 應立即全面放開生育，讓生育權重新回到家庭

全面放開生育，將是否生育、生育幾個孩子、什麽時候生育的權利還給家庭，由每個家庭自主決定生育的孩子數量。“立即”是因為人口形勢緊迫，當前正處於第三波嬰兒潮中後期出生人口的生育窗口期。第三輪嬰兒潮的峰值在1987年，中後期出生人口尚處於35歲之前的主力生育年齡，特別是1990年後出生的人口尚處於25-29歲最佳生育年齡。一旦錯過第三輪嬰兒潮，未來再想提升出生人口，則將事倍功半。並且，全面放開，宜早不宜晚，必須盡快。

全面放開生育，原本不想生的人還是不會生，但一些想生三孩的人能生，不用擔心部分人群、部分地區會大幅多生導致出生人口激增。這種擔心正如當初某些人預測“全面二孩”政策實行後，出生人口將迎來暴增，但實際並非如此。根據國家統計局統計，2010、2015年中國鄉村總和生育率分別為1.44、1.27，其中2015年一孩、二孩、三孩及以上總和生育率分別為0.61、0.53、0.13。這意味著鄉村居民的生育意願也不強，願意生二孩的也沒有60%，更別說三孩。

4.3 加快構建生育支持體系，大力鼓勵生育

生育從微觀看是家庭事務，從宏觀看也是國家事務。由於“全面二孩”政策效果不好，因此預期全面放開對生育形勢也不會有顯著性改變，必須加快構建生育支持體系，大力營造生育友好型社會環境，解除家庭（再）生育的後顧之憂，讓更多的人想生、敢生且把孩子養好。

一是實行差異化的個稅抵扣及經濟補貼政策，覆蓋從懷孕保健到18歲或學歷教育結束。探索建立從懷孕保健到孕期分娩再到18歲或學歷教育結束的全面鼓勵生育體系，包括孕期保健補助、住院分娩補助、托育津貼、教育津貼、家庭個稅抵扣、以及對不符合交個稅標準的低收入人群實行直接經濟補貼等。並且，各地根據實際情況可在全國政策基礎上進一步差異化。

二是加大托育服務供給，大力提升0-3歲入托率從目前的4%提升至40%，並對隔代照料發放補貼。大力鼓勵和支持用人部門和社會力量，興辦嬰幼兒托育服務機構，形成全日托、半日托、計時托和臨時托等多種形式的服務網絡。同時，對進行隔代照料的（外）祖父母提供津貼，以提高祖輩隔代照料的積極性，減輕父母的照料壓力。

三是進一步完善女性就業權益保障，並對企業實行生育稅收優惠，加快構建生育成本在國家、企業、家庭之間合理有效的分擔機制。一方面，進一步推動落實產假哺乳假等制度，妥善解決延長生育假、男性陪產假等，對損害女性就業權益的部門進行經濟或行政處罰。另一方面，根據部門女員工規模及年度生育情況，實行一定程度的稅收優惠以降低企業承擔的生育成本。生育保險和職工醫療保險於2017年開始合並試點，有望全國推行，有利於擴大生育保險覆蓋面、提高便利度。

四是加強保障非婚生育的平等權利。儘管不鼓勵非婚生育，但對非婚生育的女性及其子女仍需給予一切平等權利，特別是落戶、入學等方面，不得歧視。

五是加大教育醫療投入，保持房價長期穩定，降低撫養直接成本。加大學前教育投入，大力增加公立幼兒園供給，將九年義務教育延伸至十二年，同時推進教育改革，切實根除“家庭作業變成家長作業”現象。加大醫療投入，並推進醫藥衛生體制改革，切實降低醫療費用。堅持“房住不炒”定位，構建房地產市場健康發展長效機制，完善住房市場體系和住房保障體系，讓全體人民住有所居。

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