幼兒園普惠之“難”

中國經營報《等深線》記者 孟慶偉 北京報導

“我們幼兒園教師資歷都在8～10年之間，工資待遇高，房租一年百八十萬元，單靠幾百元的保教費根本覆蓋不了全部成本，財政補貼只能把房租和雜七雜八的費用承擔了，教師工資還是一個大頭。”北京市大興區一家即將轉普惠園的民辦幼兒園教師日前向《等深線》（ID：depthpaper）記者坦言。

目前，全國都在積極推進提高普惠性幼兒園覆蓋率的工作，部分民辦幼兒園已轉成普惠園，尤其是小區配套幼兒園，保教費由此前的兩三千甚至六七千元，降到公辦園幾百元的標準，以緩解入園難、入園貴問題。同時，地方財政對轉普惠園的園所給予補貼，以彌補辦園支出。

按照中央要求，2020年，全國普惠性幼兒園覆蓋率要達到80%。2019年6月底前，已建成的小區配套幼兒園原則上要完成移交手續。

不過，《等深線》記者在長達半個月的採訪中卻發現，即便是北京這樣的經濟發達城市，按照幾乎是全國最高水準的財政補助標準補貼，部分轉為普惠園的民辦幼兒園也或將面對補貼不能覆蓋辦園成本的風險，隨之而來的是辦園質量面臨下滑。

有轉為普惠園的民辦幼兒園相關人士告訴記者，儘管政府要求轉為普惠園後要確保質量不下降，但由於辦園成本加上財政補貼亦難以覆蓋支出，一些興趣課程已經縮減。也有轉為普惠園的民辦幼兒園，停止了原有配備的外教。

中國民辦教育協會原副會長、學前專委會第二屆理事長楊志彬在2018年對部分省份的幼兒園進行調研時發現，由於普惠性幼兒園收費標準較低，財政補助又有限，很多轉型為普惠性幼兒園的民辦園都在艱難前行。

“政府是願意給予民辦園更多扶持和補貼的，但是部分地方的財力確實有限。”楊志彬向記者表示。

但記者注意到，由於各地頒布的普惠性民辦幼兒園的認定辦法中，對普惠性幼兒園與非營利性幼兒園之間的概念界定不盡相同，導致普惠性民辦幼兒園在實際推進中，面臨概念、收費、產權歸屬等的矛盾衝突，部分界定甚至與《民辦教育促進法》的相關條文相悖。

而小區配套幼兒園的產權不明晰、歸屬複雜的現實，也在掣肘小區配套園的摸排與移交等工作。

一邊是計劃生育政策調整後不斷增長的幼兒園學位需求，另一邊是非義務教育覆蓋下的幼兒園供給匱乏，這個缺口如何有效解決，以財政補貼為核心模式的普惠園，顯然不應該是唯一的答案。

補貼缺口

福建省某二線城市的一家普惠性民辦園，同時也是省級示範園，2018年，每生每月保教費980元，在園幼兒300人，一年9個月保教費收入264.6萬元。

而支出成本更高：12個月43名教職工工資（含社保）一年23O萬元；房租物業管理費50萬元；水電煤氣辦公費23萬元；設施設備26萬元；教學提升、教師培訓和園所修膳16萬元，總計費用345萬元。算上政府對普惠性幼兒園的補助費10萬元，支出與收入之間的缺口是70.6萬元。

缺口的情況並非孤例。我國中部地區省會城市一所普惠性民辦園，2018年的全部收入252.84萬元，其中政府補助12.84萬元。在舉辦者未領取工資的情況下，如果補齊教職工的社保和償還清園舍改造的欠款35萬元，全年實際虧損13萬元。

這是楊志彬在去年調研民辦幼兒園發展現狀時了解到的情況。

“這些數據我都很有底氣，都是真實的財務報表。僅從辦園成本測算，對普惠性民辦幼兒園財政補助不到位的情況在全國很多地方都存在。”楊志彬告訴記者。

按照教育部第三期（2017～2020年）學前教育三年行動計劃提出的要求，到2020年，全國普惠性幼兒園覆蓋率（公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園在園幼兒佔比）達到80%左右。而2018年，普惠性幼兒園覆蓋率是73.07%。

由於小區配套幼兒園屬於公共教育資源，且大部分在民辦幼兒園手裡，也因此，小區配套幼兒園轉普成為近幾年各地擴大普惠性資源供給的主力軍。同時，教育部門也在鼓勵和引導有意願的其他民辦幼兒園轉為普惠性幼兒園，各地普惠園覆蓋率不斷提高。

據了解，2010年“國十條”提出“引導和支持民辦幼兒園提供普惠性服務”以來，全國各地都陸續頒布了普惠性幼兒園的認定標準、補助標準及扶持政策，並在近兩年不斷完善各項政策與標準，頒布了新的方案。

但記者注意到，普惠性民辦幼兒園收費限制與補貼不足之間的矛盾，成為普惠性政策推進的一大困境。

記者在採訪中了解到，即便在補貼標準較高的北京，正準備轉普的一些民辦幼兒園也或將面臨成本與支出的考驗。

“我們幼兒園教師資歷都在8～10年之間，工資待遇高，房租一年百八十萬元，單靠幾百元的保教費根本覆蓋不了全部成本，財政補貼只能把房租和雜七雜八的費用承擔了，教師工資還是一個大頭。”北京市大興區一家即將轉普惠園的民辦幼兒園教師日前向《等深線》記者坦言。

北京市財政對民辦幼兒園轉普以及新建普惠性民辦幼兒園給予了很大財政支持。

今年1月，北京市財政局和北京市教委聯合印發《北京市市級財政支持學前 教育事業發展補助資金管理使用實施細則（修訂）》，對普惠性幼兒園的生均定額補助從此前一級園1000元、二級三級園700元的分類標準，統一上調為生均每月1000元，每年按12個月計發。

此外，財政還對通過租賃場地新舉辦普惠性幼兒園給予最高5元/平方米·天的租金補助；對普惠性幼兒園新增學位，按照1萬元/生的標準給予一次性擴學位補助；對非普惠性幼兒園降低收費價格轉為普惠性幼兒園，按照3000元/生的標準給予一次性獎勵。

文件明確，上述這些補助，都將用於彌補辦園成本支出。

記者對比其他省份對民辦普惠性幼兒園的補貼標準，北京的補貼力度居於前列。

比如經濟水準較高的廣州，對民辦普惠性幼兒園補助為每生每年1700元；廈門一級民辦幼兒園每生每月補助最高600元；日照的標準是每生每年不低於710元的標準；沈陽對民辦普惠性幼兒園的補助標準為每生每月240元。

“從投資者的角度說，辦園不賺錢可以，但不能總往裡頭搭錢。”北京一家收費在每月3000元左右的民辦雙語幼兒園教師告訴記者，“據我了解，很多轉普惠園的民辦幼兒園都是搭錢往前走的。”

成本多寡

如何讓轉型為普惠性幼兒園的民辦園降費不降質，很多辦園者正在或即將面對這種挑戰。

北京一家幼教機構的總園長馮惠燕給記者算了一筆账：按照她所在區的補貼政策，普惠性幼兒園可以享受市、區兩級財政生均定額補貼，分別為每月1000元和500元，再加上一級園保教費750元/生·月，每個月每生2250元的收入“將將夠”。

但馮惠燕也同時表示，這部分測算未考慮幼兒園可持續發展的投入以及師資待遇未來的提升空間。

“按照新的辦園標準測算，現在我們幼兒園的教職工工資支出已經佔到70%，實際上，再辦園只有30%的空間，但是教師將來沒有工資上調余地。”馮惠燕坦言。

按照北京市的規定，市級財政支持普惠性幼兒園逐步提高教師工資待遇。普惠性幼兒園用於人員經費支出比例佔保教費收費收入和財政生均定額補助收入之和的比例原則上不低於70%。

北京市東城區教委相關人士告訴記者，規定70%的佔比，是為了保障教師的工資待遇和辦園質量，避免因待遇問題導致教師管理混亂，更是為了避免此前紅黃藍幼兒園虐童事件等類似惡性事件的發生。

馮惠燕此前是北京市東城區一家公辦幼兒園的園長，她告訴記者，5年前他們也曾對公辦幼兒園的辦園成本做過測算，大體是每月生均費用2500元-2600元左右。“現在隨著各種費用的上漲，生均成本肯定也要上浮。”

“幼兒園成本測算是挺不好算的，不是光有人頭費和公用支出，還有幼兒園的可持續發展等投入，包括維修、大型修繕投入等，這些投入都是比較大的。”馮惠燕告訴記者，幼兒園一般3～5年需要一次小維修，7～10年左右進行一次大維修，對普惠性幼兒園，財政補貼是否能把這部分補貼跟上，對幼兒園的可持續發展非常重要。

“民辦幼兒園的‘挑費’還是很高的，不能跟公辦園比。比如紅黃藍幼兒園事件後，教育部門要求幼兒園攝影頭全覆蓋，我們集團下屬10家幼兒園，光安裝攝影頭的費用就花費150多萬元。”馮惠燕說。

按照現有的規定，除部分民辦幼兒園可以享受一定的扶持政策外，絕大部分民辦園的支出自負盈虧，而公辦園的編制內教師工資和公用經費由財政負擔。

實際上，現有的財政補貼加上保教費，也基本與公辦園的支出扯平。

還以北京為例，海澱區一家高校辦幼兒園的一位教師告訴記者，截止到2018年底，該幼兒園生均成本在2200元/月左右，雖然幼兒園無須承擔場地費，編制內教師的工資也由財政發放，但大部分職工是合約製，這部分人員工資需要幼兒園自己負擔。

這也就意味著，與公辦園辦園標準相同的民辦幼兒園，在各項支出都需自負盈虧的情況下，生均成本或將遠高於2200元/月。

出於辦園成本考慮，對更多民辦幼兒園來說，轉普後的影響，還是個未知數。

“普惠性政策是好的，但是民辦園至少收支平衡才能活下去，小區配套幼兒園的房租可能便宜些，補貼也許能夠維持平衡。”北京市海澱區一家高端私立幼兒園園長告訴記者。

值得注意的是，普惠性民辦園並非新生事物。

2010年，為解決“入園難”問題，《國務院關於當前發展學前教育的若乾意見》要求，城鎮小區配套幼兒園作為公共教育資源由當地政府統籌安排，舉辦公辦幼兒園或委託辦成普惠性民辦幼兒園。

此後，各地開始推進小區配套園辦普惠性民辦幼兒園的工作。

以北京為例，教育部門通過“招聘”等方式，將一些小區配套幼兒園委託給民辦機構，舉辦成民辦普惠性幼兒園。

在接受政府限價的同時，這些幼兒園還享受國資佔用費減免等支持政策。2010年，北京市對此類幼兒園的限價是2000元，部分區縣根據實際情況再做調整。

也就是說，在北京，目前就有兩種模式的普惠性民辦幼兒園並存。

有幼兒園負責人向記者表示，此前的普惠園都會陸續轉成與公辦園同等定價、享受財政生均定額補助的普惠園。

質量擔憂

“我們已經從2018年9月1日轉為普惠性幼兒園。”3月11日，北京英才幼兒園總園——北京海澱區英才幼兒園負責招生的老師告訴《等深線》記者，該園響應政府促進普惠性學前教育發展的號召，已正式轉為普惠性民辦幼兒園，並實施普惠性收費。

據記者了解，轉普惠園後，該幼兒園保教費由過去每月4000多元降為每月750元，與一級一類公辦園同等收費標準。同時，該園享受市、區兩級財政生均補貼，補助標準分別為1000元/生·月和500元/生·月。

按照北京市的規定，民辦普惠性幼兒園保教費收費標準與公辦園一致。據了解，目前北京現行（2012年開始實行）的公辦園收費標準上限，一級園為750元/月，市級示範幼兒園可上浮20%；二級園、三級園、無級類園每生每月分別為600元、450元、250元。保教費外，夥食費單收。

而同屬英才幼兒園的海澱區另外一所民辦幼兒園——北京海澱區英才美麗園幼兒園還未轉型。

“按照教委的要求，我們幼兒園將於2020年轉為普惠園。今年會不會有變化，國家會不會頒布新的政策，目前還沒有接到通知。”北京海澱區英才美麗園幼兒園負責招生的老師告訴記者，該園是北京一級一類幼兒園，轉為普惠性幼兒園後，保教費將和公辦園一致，從現在的4140元/月·生降為750元/月·生。

“英才（幼兒園）這麽多分園，不可能都轉為普惠園，只有小區配套幼兒園才是按照國家要求必須轉普惠，如果是產權屬於開發商的，就不一定轉普惠。”上述英才美麗園老師告訴記者。

補貼是否能覆蓋成本，已經成為民辦幼兒園是否轉普惠園最擔憂的問題，不少幼兒園對普惠性幼兒園政策持謹慎觀望態度。

而在不少幼兒園看來，這將影響幼兒園的辦園質量和理念。

“轉普惠後，我們幼兒園的辦園理念一定會發生改變。”北京市朝陽區一家收費每月7000元左右的民辦幼兒園招生老師告訴記者，按照現有的課程和師資，政府的補助是遠遠不夠的。轉普惠後，一些課程可能就不教了。目前還沒有接到教委通知。

她向記者分析稱，公辦園一般是以主題活動為主，包括區角活動、戶外活動、常識課、繪畫課等，僅戶外活動，公辦園每天就有4個小時左右的時間，佔據了幼兒在園一半左右的時間。而她所在的民辦幼兒園，雖然收費高，但課程遠多於公辦園，有游泳、輪滑、小提琴、繪畫、英語、言語認知、藝術等，課程十分豐富。

她還坦言，幼兒園的辦園理念都是百花齊放的，就看家長怎麽選擇。從收益來講，肯定是民辦園收益比較高。“沒有收益，老闆也不會開。現在幼兒園每年的大型維修、人員成本都是非常高的。”

對此擔憂，北京某區教委相關負責人表示了不同看法：“幼兒園肯定不會做虧本的買賣，補貼政策都是上過會研究的。”

不過，該負責人也表達了現實估計：“轉普惠後，教委還是會要求幼兒園按照公辦園的標準、五大領域進行基本教學，包括教師配備、課程安排等，但其他的興趣班、額外的課程可能會因為成本原因有所減少。”

而事實上，據記者了解，部分轉普惠的幼兒園，通過課內舉辦興趣班的方式，基本維持原價格。

“他們還是希望招收以前家長群體的孩子，不想讓人家有印象覺得自己是普惠園了。”北京一位幼兒園園長向記者坦言。

而也有的幼兒園砍掉了各種興趣班，家長怕孩子輸在起跑線上，不得已利用周末帶著孩子上課外班，叫苦不迭。

“很多家長不了解，以為降費就是好的，但是家長看不到成本帶來的影響，轉普惠性幼兒園後孩子到底能受益多少現在都說不好。”上述雙語幼兒園教師向記者表示。

她還向記者透露，有些收費在每月1萬元左右的國際幼兒園，每個班配備外教，轉普惠後入不敷出，外教被停掉。

楊志彬認為，收費高低不是評判是否普惠的唯一標準，收費要與成本和辦園質量掛鉤。

“普惠性發展包含普及、普惠、安全和優質，後面的核心是優質。但目前多地轉普惠的民辦園獲得的補貼偏低，普惠園的辦園質量面臨下滑危險。”楊志彬說，在推進“普惠性民辦園”的進程中，給普惠園規定的收費標準低是全國普遍存在的問題，是影響普惠園發展的主要矛盾。

記者注意到，多地在開展民辦園轉普惠性幼兒園的工作中，都提出“降費不降質”。

有北京的民辦幼兒園人士向記者表達，希望財政補貼能承擔教師工資。但按照現有政策，這個希望恐怕要落空。

“轉成普惠性幼兒園後，政府會給幼兒園以補貼，把學費降下來，解決入園貴的問題。但性質不會有變化，民辦的還是民辦的，人員工資以前由哪裡發放，以後還由哪裡發放，普惠政策只限於政府按照在園幼兒數量給幼兒園以補貼，要求把學費降到公辦園同級類幼兒園的標準。”北京某區教委學前科人士表示。

在馮惠燕看來，如何保障辦園質量，保障教師工資待遇和幼兒園可持續發展，是擺在學前教育面前最大的問題。

亟須建機制

記者注意到，同一城市不同區縣之間的補貼政策也存在差異。

以北京為例，有市、區兩級財政補貼的，比如東城區對普惠性幼兒園的補貼，包括市、區兩級財政補貼共1500元，接收本區戶籍幼兒還有200～400元的定額補助；但也有區級財政不給予補貼的，比如石景山區。

“每個區的情況還不一樣，石景山區目前的入園壓力沒有其他區那麽大，目前區級財政還沒有對普惠園的補貼安排。”石景山區教委學前科相關人士表示。

在馮惠燕看來，補貼政策的不一致，也會為日後帶來新的問題。“如果財政補貼市裡統一、區裡不統一，將來會出現教師流動，教師會向收費高的園所流動，新的問題將會出現。”

楊志彬同樣認為，這將導致優秀人才流失，影響本園辦園質量的穩固提升。

他提出，政府應該確定每個孩子每年補貼都是多少錢，成為“法”，從而保證民辦園的基本發展條件。而從財政補貼統籌層次上，可以上升為省級統籌，目前更多還是縣（區）級統籌，財政壓力非常大。

“依照現有的補貼，普惠性幼兒園能不能辦？能辦，但是辦成什麽樣、怎麽辦、質量如何，經濟是基礎。”馮惠燕說。

馮惠燕認為，財政補貼、學費上調、硬體支持等都應該建立一種機制，以保障幼兒園的良性運轉。“這些問題目前還不明顯，辦兩年就會凸顯出來。”

記者也注意到，部分省份和城市規定，將對普惠性幼兒園的財政補助建立動態調整機制。近幾年，隨著普惠性學前教育政策的推進，多地也在動態上調補助標準。

針對財政投入是否可持續的問題，兩會期間，全國人大代表翁麗芬認為，應抓緊研究頒布學前教育法，明確各級政府和有關部門的責任，這有助於確保學前教育投入有保障，促進學前教育事業健康、可持續發展。

實際上，楊志彬在調研中發現，很多民辦幼兒園生存艱難。

他向記者舉了一個例子：河南某二線城市的一個非普惠性民辦園，2018年的財務報表顯示，舉辦者月收入僅為8800元，僅比當地公辦幼兒園園長的薪水高3000元左右。

“這所幼兒園現在學費每月每生800元（含夥食費），如果轉為普惠園，每生每月收費定價為450元，即便有財政補貼，但今後能否生存都是個問題。不僅如此 ，有的直轄市的區普惠園定價300元，還有的地區僅100元。”楊志彬說。

在他看來，應該提高普惠性幼兒園的收費標準，提高政策補貼。他認為，“鑽營逐利”掙了大錢的幼兒園還是極少數，學前教育是剛性需求，大多數民辦幼兒園都不是“過度逐利”。

定位衝突

現實的衝突，還不只成本與補貼之間。

《等深線》記者注意到，由於各地對普惠性幼兒園與非營利性幼兒園之間的概念界定不盡相同，導致普惠性民辦幼兒園在實際推進中，部分界定甚至與《民辦教育促進法》的相關條文相悖。

什麽是普惠性幼兒園？各省份在普惠性幼兒園認定過程中，所依據的文件或做出的界定有所差別。

日前，北京市教委發布《北京市普惠性幼兒園認定與管理辦法（試行）》，明確規定申報普惠園認定須滿足的首要條件之一，就是登記性質為非營利性。

“非營利性的幼兒園不一定都是普惠園。”就如何理解民辦普惠性幼兒園，北京市教委學前處人士表示。

據記者觀察，近幾年全國各省份陸續頒布了普惠性民辦幼兒園認定的相關文件，除北京外，還有部分省份把“非營利性”作為認定必需條件之一，比如天津、河南、山西、陝西、貴州、山東等省份。

其中《陝西省普惠性民辦幼兒園認定及管理辦法》，在概念表述中，明確將普惠性民辦幼兒園“界定為非營利性民辦幼兒園”。

值得一提的是，河南、山西並未直接規定非營利性民辦幼兒園，而是規定必須持有“民辦非企業部門法人登記證”，而民辦非企業部門法人的一個特點就是“非營利性”。

也有未把“非營利性”作為必須認定條件的省份，比如河北、四川、湖南、廣東、黑龍江、吉林、福建、江蘇等，其中黑龍江省規定，“普惠性幼兒園本著微利運行原則”。

不過記者也注意到，因為各省份要求各市（區）制定本轄區的認定和扶持獎勵辦法，所以部分市（區）在省級文件的基礎上有所細化，比如廣東的佛山市就在認定條件中明確規定，普惠性幼兒園在財務上“不得營利”。

雖然各省份之間對普惠性民辦幼兒園的界定不盡相同，但整體看來，基本每個省份都明確規定，普惠性幼兒園應該“收費合理、質量較高”。

根據2016年修正的《民辦教育促進法》第十九條，民辦學校的舉辦者可以自主選擇設立非營利性或者營利性民辦學校。非營利性民辦學校收費的具體辦法，由省、自治區、直轄市人民政府制定；營利性民辦學校的收費標準，實行市場調節，由學校自主決定。這其中，民辦學校也包含民辦幼兒園。

《民辦教育促進法》還規定，非營利性民辦學校的舉辦者不得取得辦學收益，學校的辦學結餘全部用於辦學。營利性民辦學校的舉辦者可以依照有關法律取得辦學收益。

楊志彬認為，《民辦教育促進法》是規範促進民辦教育的基本法律，是規範發展民辦幼兒園的依據和保證。“普惠性幼兒園建設”的提法，應該從源頭上講明“普惠性民辦園”與“非營利性民辦園”兩者的內在關係，說明兩者的一致性，而不應該由各省各市各縣自行界定，使民辦園的舉辦者產生疑慮。

值得一提的是，中共中央、國務院在2018年底發布的《關於學前教育深化改革規範發展的若乾意見》第十一條提及，非營利性民辦園（包括普惠性民辦園）收費具體辦法由省級政府制定。

在楊志彬看來，該表述“解決了一些認識問題”，但仍然需要明晰幾個問題，包括“非營利性民辦園”和“普惠性民辦園”的深層關係，而非普惠性民辦園與普惠性民辦園的區分，以降低幼兒園舉辦者的選擇難度和選擇次數。

記者注意到，《民辦教育促進法》中，並無“普惠性”的提法。

“遵循《民辦教育促進法》的法律規定，只有行政部門率先遵法、上下一致，才能更好規範民辦園發展。”楊志彬表示。

而定位衝突，直接與非營利性民辦幼兒園是否都能獲得平等扶持有關係。

按照《民辦教育促進法》，縣級以上政府對民辦學校進行政策扶持，包括購買服務、獎助學金等，對非營利性民辦學校，還可以給予政府補貼、基金獎勵等扶持措施。

但楊志彬認為，區分普惠與非普惠之後，實際上也造成了國家對非營利性民辦幼兒園補貼上的不公平。依據目前各地的政策，普惠性幼兒園會獲得生均定額補貼、租金補貼、開辦補助款等多種補助措施，但未被認定為普惠性幼兒園的非營利性民辦幼兒園就不能獲得同等補貼。

“這與《民辦教育促進法》中對非營利性民辦學校的鼓勵和扶持原則不符。”楊志彬說。

據了解，2018年8月，司法部發布了關於《民辦教育促進法實施條例（修訂草案）（送審稿）》，但至今未有下文。

楊志彬認為，這可能跟2018年11月發布的《關於學前教育深化改革規範發展的若乾意見》與修訂前的《民辦教育促進法實施條例》部分內容存在矛盾有關係。

（編輯：郝成 校對：顏京寧）