意見領袖丨央行研究
本文作者：國務院金融委辦公室秘書局局長 陶玲
摘 要：金融監管職責在中央和地方之間的分配，是金融監管體制的重要內容。經過多年演進，我國的金融監管體制日益完善，中央和地方金融監管分工格局逐步清晰，中央和地方之間的協調機制也經歷了從無到有探索建立的過程。金融委辦公室地方協調機制作為基礎性制度建設，開啟了中央和地方金融監管新格局的重要一步。在堅持金融管理主要是中央事權的前提下，秉持明確職責、協調合作的理念，以提升金融服務實體經濟能力、有效防範化解金融風險、深化金融業改革開放為目標，金融委辦公室地方協調機制自2020年初建立以來，圍繞金融體系核心任務開展工作，中央和地方金融監管協調的力度及有效性增強，協調理念植入金融工作各環節，地方金融監管的薄弱部分正在改善，運行情況總體符合預期目標。下一步，協調機制將繼續堅持問題導向、目標導向和結果導向，把握好中央和地方在金融監管中的履職邊界，促發展與防風險並重，提升中央金融政策在地方落地執行的效率，加強信息共享，強化對新興金融業務的監管合作，提高金融風險認識水準，完善金融風險處置機制，共同做好金融政策的落地見效。
金融監管職責在中央和地方之間的分配，是金融監管架構的重要內容，而後者與一國的行政管理體制密切相關。總體上，在中央集權製國家，金融管理主要是中央事權；在聯邦製國家，一般形成中央和地方雙線並行的金融監管體制安排。以金融機構所涉公眾性程度和金融風險外溢性大小為判斷標準，銀行業金融機構、證券市場由中央政府在國家層面進行整體監管是主流做法，也十分必要。從我國的情況看，在堅持金融管理主要是中央事權的前提下，要發揮地方政府的積極性和主動性，按照權責對等原則，適當擴大和強化地方政府對小型金融機構的準入和監管職責，以增加基層金融供給，減少金融扭曲，強化消費者保護，維護區域金融穩定。為保證上述架構順暢運行，需要建立健全協調機制，加強中央和地方在金融領域的協調合作。經過多年的演進和調整，我國的金融監管體制日益完善，中央和地方金融監管分工格局逐步清晰，中央和地方金融監管協調機制經歷了從無到有的探索，已經建立。
一、加強金融監管協調的背景和演進脈絡
從金融監管理論和國際實踐看，金融監管體制的選擇，與一國國情和經濟金融發展狀況密切相關，沒有一個統一的、最優的模式。但無論一國監管體制如何設計，在大型金融集團多元化經營、金融行業間界線日益模糊、金融科技迅猛發展的形勢下，都需要通過加強監管協調，促進金融監管政策之間，貨幣政策與監管政策，以及金融政策與財政政策、產業政策的協調配合，以彌補監管真空，減少監管套利，增強監管有效性，有效應對經濟金融領域的風險挑戰。
2008年國際金融危機表明，不同國家受危機影響程度和擺脫危機能力與其監管體制存在高度相關性。中央銀行與金融監管部門之間、金融監管部門相互之間、金融管理部門與經濟管理及財政部門之間，如果缺少整體的協調安排，不利於維護金融體系的整體穩定。危機後，加強宏觀審慎管理，強化監管協調，成為二十國集團（G20）、金融穩定理事會（FSB）等國際組織，大力倡導的金融監管改革的重要內容之一。美、英、歐盟、日、韓等主要發達經濟體和一些新興市場國家也都推進了監管體制和機制改革。
從我國金融監管的歷史脈絡看，從上世紀九十年代至2017年，金融監管體制經歷了持續調整。在中央層面的橫向上，改革主線可以概括為“兩個分離”：一是中央銀行宏觀調控職能與微觀金融監管職能相分離；二是銀行業、證券業、保險業監管職責相分離。1992年以前，人民銀行集貨幣政策與金融監管職責於一身。1992年、1998年、2003年，證監會、保監會、銀監會先後成立，中央銀行負責宏觀調控和金融穩定，“三會”專注各行業的金融監管，分業監管格局由此形成。為加強監管協調，2003年修訂的《中國人民銀行法》規定“國務院建立金融監管協調機制”。2008年6月，國務院建立金融旬會制度，就金融改革、發展、服務、風險處置和穩定等方面統籌協調跨部門事宜。2013年8月，國務院要求人民銀行牽頭建立金融監管協調部際聯席會議。
在中央和地方層面的縱向上，始於本世紀初，在中央金融管理為主的金融監管體系之外，地方政府陸續承擔了一些地方類金融機構監管和金融風險處置職責，發揮了金融監管補充作用。形成這種格局主要有兩方面因素：一方面，從地方政府的意願看，地方政府希望參與調配金融資源，支持本地經濟發展是主要動力，截至2011年底，所有省級政府都成立了金融辦。另一方面，從維護經濟金融和社會穩定的必要性看，在有限的金融監管資源約束下，為強化金融風險的化解和處置，也需要對於近年來各地大量出現的以金融創新為名、行金融業務之實的行為，發揮好地方政府的行政管理手段，彌補監管空白，並在金融風險水落石出時，承擔屬地金融風險處置第一責任，打擊非法集資等非法金融活動。
二、中央和地方金融監管協調機制設計的理念和目標
近年來，地方政府在參與金融監管過程中，取得了積極進展，但也暴露出以下主要問題：一是監管目標偏離。金融監管的首要目標是防範金融風險、保護存款人和投資者的合法權益，但一些地方更多聚焦於促進區域經濟金融發展，主要開展引進金融機構，為地方企業獲得信貸、債券發行和股票上市資源等工作，而對地方金融監管和金融風險處置，由於人力不足等原因，存在薄弱和漏洞。二是監管權限邊界不清。過去一段時間，對於一些複合型金融活動的性質認定和監管歸屬，中央金融管理部門和地方金融監管之間的職責劃分不明確，地方金融監管權限存在模糊地帶，一些實質上的金融活動遊離在監管之外。三是監管能力不匹配。地方金融監管專業人力不足，監管手段不充分，監管能力與金融活動和金融風險形勢的適配性不夠。四是風險處置責任落實不到位。受製於對金融風險認識不足、財務資源有限等主客觀約束，部分地方對風險處置的主動作為不夠，一些金融風險往往難以及時遏製和化解，導致之後的處置不得不付出較高的經濟金融和社會穩定成本。
立足實踐，堅持問題導向，2017年第五次全國金融工作會議開啟了新一輪金融監管體制改革。會議提出，防止發生系統性金融風險是金融工作的根本性任務，要構建現代金融監管框架，加強金融監管協調，補齊監管短板，建立中央和地方金融監管、風險處置、信息共享和消費者權益保護等協作機制。這一要求確立了中央和地方金融監管協調機制的基本方向。
落實全國金融工作會議要求，建立中央和地方金融監管協調機制貫穿以下理念：一是對金融工作進行整體謀劃和系統部署，在國務院金融委的領導和統籌協調下，強化中央銀行的宏觀審慎和系統性風險防範職責，整合不同監管部門監管職責。二是對地方政府承擔的金融監管和風險處置職責給予明確，確定地方金融監管的範圍、權限和責任，形成內涵確定、邊界清晰的監管格局。三是加強中央和地方金融監管協調，既要保證中央金融決策落地落實，也允許地方因地製宜，根據本地情況，對監管範圍內的事項主動作為。同時，要處理好監管和發展的關係，避免行政力量對市場運行和資源配置不當乾預。
根據上述理念，從我國經濟金融運行的實際出發，建立中央和地方金融監管協調機制要實現以下三個目標：一是提升金融服務實體經濟的能力。服務實體經濟是金融的天職。服務好實體經濟，既需要中央金融管理部門有效實施宏觀調控，加強金融監管，指導和督促金融機構回歸本源、專注主業，切實服務實體經濟發展，也需要地方政府結合區域特點，更好發揮政府在稅收、融資擔保和地方金融監管方面的作用，疏通金融體系流動性向實體經濟傳導可能存在的區域阻滯，將金融資源配置到實體經濟重點領域和薄弱環節。二是有效防範化解金融風險。防範化解風險是金融工作的永恆主題。有效防控金融風險，需要中央金融管理部門制定統一監管規則並加強持牌金融機構監管，地方政府履行好地方類金融機構監管，各自落實好風險責任。同時，加強跨市場、跨區域、跨行業的協調合作，形成金融監管合力。三是深化金融業改革開放。服務實體經濟、防控金融風險，根本上要靠深化金融改革開放。針對我國金融體系存在的體制機制性矛盾，要充分考慮金融業是個完整生態，在中央地方“一盤棋”的統籌布局下，以推進金融供給側結構性改革為主線，解決我國金融體系存在的結構不合理、期限錯配等失衡問題，促進經濟金融良性循環。
三、金融委辦公室地方協調機制建立以來的效應評價
為落實黨的十九大精神和全國金融工作會議部署，2018年，新一屆國務院金融穩定發展委員會成立，在黨中央、國務院領導下，作為金融工作的“前線指揮部”。國務院金融委辦公室設在人民銀行，由人民銀行會同成員部門認真落實黨中央、國務院的路線方針政策和國務院金融委的工作部署。為加強中央和地方金融監管協作，2020年初，經國務院同意，金融委辦公室地方協調機制在各省（區、市）建立。金融委辦公室地方協調機制設在人民銀行省級分支機構，由人民銀行省級分支機構主要負責同志擔任召集人，銀保監會、證監會、外匯局省級派出機構主要負責同志，省級地方金融監管部門主要負責同志為成員。該協調機制對金融委辦公室負責，在金融委辦公室直接領導下開展工作，接受金融委辦公室的業務指導和垂直管理。
金融委辦公室地方協調機制是加強中央和地方金融監管協調的基礎制度建設，開啟了中央和地方金融監管新格局的重要一步。協調機制定位於指導、協調、監督，不改變各部門職責劃分，不改變中央和地方事權安排，主要職責包括：落實中央決策部署，推動落實國務院金融委涉及地方的各項工作安排；加強中央金融管理部門派出機構之間、中央金融管理部門派出機構與地方金融監管部門之間的監管協調和政策溝通；促進區域金融改革發展和穩定，分析研判區域金融風險形勢，加強風險監測評估；推動金融信息共享，暢通重大事項溝通交流渠道；協調做好消費者權益保護工作和金融生態環境建設。協調機制著力加強協調配合，支持省級人民政府根據中央確定的職能定位，建立地方政府金融工作議事協調機制，落實好屬地監管和風險處置責任。
從運行一段時間來看，圍繞金融體系的核心任務，中央和地方金融工作協調的有效性增強、合力增強，總體效果符合預期目標，主要體現為以下方面：
一是監管協調理念植入金融工作各環節。金融管理主要是中央事權，這是總結歷史實踐得出的重要經驗，但由於金融業快速發展和較長時期的金融穩定局面，在地方層面出現了一些不同認識。一年來，在金融委辦公室地方協調機制的推動下，地方對金融管理主要是中央事權的觀念更加明確，認識更加統一。地方金融監管在履職時，也嚴格限定於小貸公司、擔保公司等中央明確授權的“7+4”類機構。在促進地方金融發展中，一些地方推動的工作事權涉及中央金融管理和市場主體自主經營的，在金融委辦公室地方協調機制的溝通協調下，都相應調整了做法，遵守政府和市場的邊界，尊重市場運行機制和市場經濟發展規律。
二是地方金融監管的薄弱部分正在改善。目前，中央和地方金融監管協調工作更加制度化，均已建立起較為完善的工作制度和工作規則。在一些具體工作時，改變了過去有時需要靠人情關係推動的情況，而更加依法合規、有力有效地通過機制化解決問題。針對地方金融監管真空和授權依據不足等問題，按照第五次全國金融工作會議部署，推動完善地方金融監督管理制度，在賦予地方金融監管權力的同時也規範權力運用，確保地方依法有效地履行金融監管職責。
三是金融服務地方實體經濟能力大幅提升。2020年以來，在國務院金融委領導下，金融有力地支持疫情防控和經濟社會發展。在落實保市場主體有關工作中，金融委辦公室地方協調機制充分發揮信息交流、溝通協調、落實監督、調查研究的作用，推動地方政府頒布配套措施，促進金融支持政策精準落地、有效實施。從效果看，各地為企業減負的財稅政策落地見效，企業信用信息共享和應用不斷加強，支持了政銀企對接和貸款投放，財政資金發揮風險分擔作用，部分地方政府性融資擔保加權平均費率已降至1%目標以下。
四是地方金融風險邊際收斂。在國務院金融委領導下，中央金融管理部門和地方政府認真落實防範化解重大金融風險攻堅戰的各項任務，取得關鍵性成果。在配合中央金融管理部門對高風險金融機構精準拆彈的同時，金融委辦公室地方協調機制加強風險形勢研判，繪製風險“圖譜”，實時掌握區域金融風險及處置情況，及時預警並提出建議。地方政府牽頭的金融工作議事協調機制落實屬地金融監管和風險處置責任，充分調動地方行政資源力量，形成金融、財政、警察、司法、宣傳等多部門合力，穩妥推進高風險金融集團、企業債務等風險處置，做好金融風險案件偵查、預警、防控和懲處，維護了屬地金融穩定和社會穩定。
五是地方金融改革開放進一步深化。在中央金融管理部門和地方政府的共同努力和協調配合下，深入研究和推動地方農村金融機構和中小銀行改革，推進資本補充和不良資產重組，完善公司治理和內部治理，堅持農村信用社服務基層和“三農”，促進形成可持續發展的體制機制。區域金融改革開放也取得重要進展，北京培育與首都地位相匹配的現代金融業，上海大力推動國際金融中心建設，粵港澳大灣區聯動境內外兩個市場，構建開放合作的金融樞紐。
四、繼續加強中央和地方金融監管協調機制建設，
推進金融監管體系和監管能力現代化
黨的十九大明確要求，深化金融體制改革，健全金融監管體系，完善監管協調機制，守住不發生系統性金融風險的底線。十九屆五中全會提出，完善現代金融監管體系，提高金融監管透明度和法治化水準。建立中央和地方金融監管協調機制作為一項重要的金融供給側結構性改革，是建立具有高度適應性、競爭力、普惠性現代金融體系的組成部分，需要在實踐中不斷探索和健全。
一是如何進一步強化中央金融政策在地方的有效實施，加強信息溝通和共享。目前，地方獲得中央金融管理部門具體政策文件和信息仍然不夠及時，政策理解的全面性和準確性有待加強，地方對及時掌握中央涉及地方金融工作的政策的願望十分迫切。實踐中也發現，協調機制的信息共享程序較為繁瑣，統計口徑多樣，應用範圍和共享範圍較窄，信息綜合運用的效果不佳，亟待解決。
二是如何進一步加強中央和地方對新興金融業務的協調合作，堵塞監管漏洞。中央經濟工作會議要求，金融創新必須在審慎監管的前提下進行。當前，一些地方金融機構依托科技手段實現全國展業、突破原有地域範圍，經營波動性和風險外溢性大幅增加，對此原有的地方金融監管明顯不足，需要在充分調查研究的基礎上制定和完善監管政策，加強中央垂直監管與地方屬地監管之間的協調，共同做好金融新業態的風險防範。
三是如何進一步提高金融風險認識水準，完善金融風險處置機制。我國宏觀經濟基本面長期向好，但面臨新冠肺炎疫情衝擊和下行壓力，不確定、不穩定因素較多，信用風險、流動性風險隱患等不容忽視。要防止一些短期化傾向，防止對金融風險捂蓋子。維護市場主體自主經營，堅決杜絕逃廢金融債務。合理分配金融監管資源，加強在私募基金、地方金融交易場所等方面的統籌協調。同時，要研究加強對地方金融監管的評估和督導，對金融風險形成和處置中的不當履職及時糾偏問責。
立足現實，著眼未來，中央地方金融監管協調機制還需要進一步推動以下工作：
一是堅持金融管理主要是中央事權，地方金融監管為有效補充。加強中央和地方金融監管協調，履行好地方金融監管職責，不能脫離金融管理主要是中央事權、地方金融監管作為補充這一前提。2017年第五次全國金融工作會議之所以規定地方金融監管局負責監管“7+4類”機構，是基於近年來各類準金融機構快速發展的實際情況。這些機構根植於地方、為地方服務，外溢性較小，而中央金融管理部門在基層的監管力量不足，為此，在保持金融監管框架基本不動搖的基礎上作出這一安排。把握中央金融管理和地方金融監管的關係，一方面，中央金融管理部門要對各類金融機構和金融活動制定統一的規則，依法依規加強管理，強化信息和數據共享；另一方面，地方金融監管在一定範圍內規範履職，對於不吸收公眾資金、限定業務範圍、風險外溢性較小的金融活動履行監管職責，實現監管全覆蓋，與中央金融管理部門派出機構共同維護地方金融穩定。
二是堅持促發展和防風險並重，正確把握金融發展和金融監管的關係。金融發展易見效、易考核，金融風險卻是長期、隱性的約束。金融監管要回歸初心和使命，以防範化解金融風險為宗旨，做到有所為、有所不為。“有所為”是指，要嚴格監管，防範風險，引導金融機構穩健經營，為實體經濟提供有效的金融服務；“有所不為”是指，必須堅持市場化法治化原則，明確政府與市場的邊界，凡是市場能自行解決的，政府堅決不介入，充分發揮市場在金融資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用。要杜絕違背市場規律不當乾預市場主體經營，避免政企不分對市場機制造成扭曲，避免付出區域金融生態和信用環境惡化的長期代價。
三是堅持協調配合，共同做好金融政策的落地見效。要充分發揮中央和地方金融監管協調機制作用，不斷提高落實黨中央、國務院關於金融工作的路線方針政策和國務院金融委工作部署的質量和效率，打通政策落地“最後一公里”。金融委辦公室地方協調機制是暢通中央和地方金融政策的執行和落實平台，一方面，作為傳達人，要完善政策傳送機制，更加及時地向地方傳達和解讀涉及地方的中央金融政策和要求，同時強化紀律約束，及時報告政策執行進展、存在問題及相關建議，建立適應性的評估和督促制度，推動政策落地落實。另一方面，作為協調人，要加強對跨部門、跨領域、跨地區的新情況新問題的跟蹤研究，協調溝通中央金融管理部門派出機構和地方政府相關部門，及時報告地方實際情況和需求，提出針對性強的政策建議，促進有效解決地方金融運行中的難點和堵點。
參考文獻
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(本文作者介紹：人民銀行開設“央行研究”專欄，圍繞社會各界關注的政策熱點問題，定期發布人民銀行系統最新研究成果。)
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