中國式的城市競爭，本質上是不平等的/李鐵談城市

文 | 李鐵

研究同城化和城市群問題時，人們普遍認為相鄰城市或者城市群內部的城市間存在著協作發展的機會。這也是中國目前區域發展研究中的一個重要判斷。

但是，研究中國的城市，不能隻從空間現狀看，更要從城市間的利益結構和管理層級的關係看，城市間是否存在著合作或者協作的可能。

我曾經參加過一個省的投資大會，會上提出要加強東西部城市的合作。我對此提出一個問題，城市間的合作究竟指什麽？是城市公共資源的互換，還是給以財力支持？也就是說所謂的合作在現實中存在著什麽樣的含義。

就我個人理解，市場投資的主體不應該是城市，而應該是企業，而絕大部分企業的行為並不受城市政府的約束。就這個意義而言，談城市的合作極大可能會成為一句空話。

中國城市之間是競爭關係

我在論述同城化問題時明確表示，城市之間是競爭關係，是在等級管理體制下，資源要素通過行政手段向高等級城市集中的過程。

為什麽說城市之間是競爭關係？因為在中國任何一座城市都是有一定人口規模和地理空間的行政區。而在中國特定的城市區域管理體制下，公共服務供給是按照行政區域劃分的。這意味著，特定的公共服務資源，僅提供給行政轄區內的戶籍居民，而且具有強烈的排他性。這種公共資源供給的排他性不僅存在於城市，甚至存在於村莊。只有上級政府通過強力的行政乾預，通過拆遷和征用等行為，在一定的補償條件下，才有可能把這種封閉資源轉化為向市場開放的空間。

城市的公共資源供給具有排他性存在於方方面面。比如，城市的公務人員和事業部門開支的一部分要由城市政府來提供，包括他們的公共福利；未來城市戶籍居民的社保也要由城市政府的財政來負擔；城市的教育資源更多服務於戶籍居民；城市的基礎設施建設和公共空間的供給，也要由城市財政來承擔。

一座城市建設的好壞，取決於政府財力。而政府財力取決於招商引資的能力。哪個城市的招商引資能力強，決定著哪個城市擁有發展機會和稅收能力。因此在具有排他性的公共資源供給條件下，城市政府的利益最終體現在招商引資的能力上。

所謂城市之間的合作關係，在城市利益面前更多表現為競爭關係。因為市場能夠提供的投資總額是有限的，有競爭力的企業資源也是有限的。一個城市可以在本地自生出好的企業，也可以吸引更多好的企業進入。在資源總量有限的基礎上，全國縣市以上有2000多個各種工業園區，都競相吸引企業進入，當然要給以各種優惠條件，而這此優惠政策也決定了競爭格局下哪個城市可以獲得更好的發展機會。

在這個意義上，城市的競爭更多地是提供足以吸引好企業進入的優惠條件，而企業進入帶來的財政收益，則可以給城市轄區戶籍居民提供更多福利，改善公共設施的供給條件等等。因此這種城市間競爭在現行體制條件下成為一種常態，並具有合理的存在價值。

需要注意的是，城市間競爭在中國並不是在平等條件下進行的。競爭條件的差異取決於以下幾個方面的因素：一是城市的區位條件，例如是否位於沿海地區，有港口的便利條件？是否位於交通要道，包括水陸交通？二是是否位於人口稠密地區？這決定著城市是否具有人口紅利優勢和消費空間優勢。三是是否具有先天的公共資源供給優勢？這取決於公共服務資源的集中度和公共服務資源的水準，也包括受教育人才的數量等。四是是否有獨特的資源稟賦？例如大型已探明的各種礦產和油氣資源，或者是最具有特色的旅遊資源等。

不平等競爭之弊

在中國，城市的優勢地位還有一個最重要的特點，就是城市等級。無論是直轄市，還是省會城市，甚至是地級城市，等級化城市管理體制決定了高等級城市在城市競爭中佔有絕對的優勢地位。即使不具備上面提到的種種區位條件，高等級城市仍然可以充分利用行政權力和等級優勢，調動轄區資源向高等級城市的主城區集中，同時還可以把上級政府按照計劃下達的各種有限的優質資源截留在本級城市。

因此，對於城市競爭來說，高等級城市的競爭優勢是低等級城市無法匹敵的。而且雖然人口是從內地向沿海等區位條件更好的地方流動，但是從省以下的行政轄區看，人口和要素從轄區內低等級的城鎮向高等級的中心城市流動，也是普遍的大趨勢。

很多人都認為，中國曾經鼓勵發展小城市和小城鎮是一個錯誤的政策。其實在現行體制條件下，特別是在與利益結合的非常緊密的城市發展機制下，處於管理層級最底層的小城市和小城鎮很少得到實際的政策支持。因為它們自己沒有獨立的財政體制，很少能得到上級下達的各種土地指標，各種規劃和管理的權限更是都在上級城市政府手中，因此在競爭中處於最不利的地位。

城市競爭的規則使得居住在各類高等級城市的決策者，可以制定最有利於高等級城市發展的機會和政策。各種精英階層居住在高等級城市，可以通過媒體和權威的話語權影響資源和要素的分配。因此，除了特殊的資源稟賦之外，在招商引資和各種吸引投資的優惠政策中，等級最低端的小城市明顯處於不利的發展地位。

城市競爭憑借的不僅是各種優勢條件，而且還在於城市掌握各種資源的能力。我們研究中國的企業和城市，不能不考慮到城市可以利用資源優勢來壓低企業的成本。而所謂的資源優勢就是政府調動轄區內資源的能力。當一個城市政府可以充分利用其對行政轄區的資源的壟斷性，調動可用的土地資源、財力資源和公共服務資源，換取招商引資的優惠條件時，招商引資成功的概率遠遠大於其他城市。

從全國各類省會城市和較大的地級城市，甚至還有直轄市建設各種新區或者是通過行政劃轉把下轄的縣市改為市轄區的積極性來看，就是要通過行政手段確保在自己的城市轄區內可以有更多的資源，來換取企業投資，進而獲取財政能力的提升，而受益者自然是城市轄區內的所有戶籍居民。

但是，持久地用資源換取投資的政策一定會導致高等級城市政府的成本大幅度提高，甚至不得不以房地產開發來獲取土地出讓金，用於彌補各類成本。同時政府也面臨著招商引資成本的提升，代價巨大，甚至一些城市不堪重負。

在城市競爭的格局中，我們可以看到，要素和資源流向了各類高等級城市，使得中國的城市規模和數量在世界上遙遙領先。而城市的公共福利的排他性強化了城市人口管理的封閉性，進而導致了城市的包容性下降。

競爭格局下的城市，由於成本提高，包容性下降，導致了活力的降低。潛在投資者數量有限，城市競爭也出現了“僧多肉少”的局面。隨著城市成本的增加，還可能會出現城市的兩極分化。一方面，有能力調動資源的城市，可以繼續增加投資的機會；另一方面，不具備區位優勢條件、行政等級也處於不利地位的中小城市，將面臨著新的危機。而且那些過度依賴房地產發展而導致無法彌補成本的城市，也面對著債務風險壓力的加大。

我們提出的城市群政策，其實面臨一個難題，競爭格局下的城市，資源分配不均衡，如何才有可能更好實現城市集群發展的規模效應？

如果不去破解城市競爭格局下的利益之爭，不去通過更高層級的政策化解城市間因利益而加劇競爭的矛盾，想要釋放其他城市可能具有的低成本活力，顯然目前還存在著嚴重的體制障礙。而相關的戶籍管理制度改革和土地管理制度改革都會面臨著更多的阻力。

（作者為中國城市和小城鎮改革發展中心首席經濟學家，編輯：朱弢）