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從“鬼城指數”到“緊湊指數”

謝良兵/文五年前,標準排名城市研究院推出“鬼城指數”排行榜,引起了廣泛關注,“鬼城指數”概念及榜單還被吸納到2015年出版的《中國新城新區發展報告》中。

之所以推出這一概念,源於當時海內外媒體比較關注中國大陸擴城運動中存在的“鬼城”、“空城”現象,其中鄭州鄭東新區、昆明呈貢新區、天津濱海新區於家堡等均出現在媒體報導的“鬼城”行列之中。專業常識告訴我們,這些城市的新城新區應該不會成為“鬼城”。

如何更科學地衡量一座城市是否有成為“鬼城”“空城”的隱憂?我們想到了國家住建部關於城市規劃人口密度的一個標準,即1平方公里建成區面積容納1萬人的標準。我們認為,這個角度相比之前媒體的研究方法更直觀,也更宏觀,更能從一個城市的長期發展規律來看問題。

在《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》中,提到新型城鎮化主要指標之一是“人均城市建設用地(平方米)≤100”。同時,《城市用地分類與規劃建設用地標準》有過規定,人均城市建設用地標準為65.0-115.0平方米,新建城市為85.1-105.0平方米。

這個標準要比新型城鎮化指標更為寬鬆一些,說明國家層面已經更注重土地集約化。仇保興在國家住建部副部長任內曾呼籲,中國人口眾多,必須選擇緊湊型城鎮的發展模式,堅持每1平方公里建成區1萬人口的佔用地標準,也就是人均城市建設用地100平方米。

事實上,各個城市的城市規劃,基本上都是按照1平方公里建成區1萬人的標準來做的。

我們的“鬼城指數”用的是城區常住人口(因這一數據各地並未公開,我們用的是城區戶籍人口+城區暫住人口)與建成區面積的比值來,部門是萬人/平方公里,我們最終選取的合理比值為新型城鎮化裡的指標“人均城市建設用地(平方米)≤100”,也就是1。

基於此標準,我們將比值0.5設定為紅線,0.5換算成《城市用地分類與規劃建設用地標準》中的標準,人均城市建設用地就是200平方米,這個數字幾乎二倍於新型城鎮化的指標了。低於這一比值的城市,通常會被我們認為是有成為“鬼城”和“空城”隱患的。

按照這樣的標準,前述的鄭州鄭東新區、昆明呈貢新區、天津於家堡等新城新區都不可能成為“鬼城”,短暫的“空城”現象屬於發展中的正常現象。結果也驗證了我們的這一判斷,五年過去了,再去這些新城新區看,雖不至於人滿為患,但早已沒有“鬼城”的跡象。

然而,在這一輪的擴城運動當中,依然有很多城市的比值低於0.5,我們的數據統計顯示這樣的城市在50座左右。五年當中,我們一直在跟蹤這些城市的數據變化。從總體而言,全國擴城運動速度開始放緩,但對於這些比重低的城市而言,人口與產業的缺失現象卻依然很嚴重。

這一次,我們與經濟觀察報城市與政府事務研究院聯合推出了城市“緊湊指數”排行榜,其計算標準與五年前的“鬼城指數”一樣,之所以採用“緊湊指數”這一更為中性的概念,是因為“鬼城”概念更偏向結果性導向,主觀性更強,而緊湊型城市則是中國城市的未來發展趨勢。

緊湊城市是針對城市無序蔓延發展而提出來的城市可持續發展理念。北京大學國發院教授周其仁認為,中國城市化出路是建設緊湊型城市。主張人們居住在更靠近工作地點和日常生活所必須的服務設施的地方,這是一種基於土地資源高效利用和城市精致發展的新思維。

與紐約、東京、台北、香港等城市相比,中國大陸城市的“緊湊指數”普遍偏低,即便是比值最高的上海也僅為2.42,不到前述國際城市的一半。同時,我們的數據統計發現,636個樣本城市中,比重大於等於1的城市僅為99個,比例為15%。大部分的中國城市屬於不緊湊型的。

不緊湊型城市最直接的表象是中國城市規劃采取的是“以車為中心”,不斷拉大框架,東拓西進、北擴南移等,尤其是道路呈現國際上罕見的寬闊。國際上的大都市普遍采取街區製的“以人為中心”的規劃,這也是周其仁提倡的緊湊型城市應該是格子化城市形態的重要原因。

已經形成的這些不緊湊型城市,其最大的隱憂在於人口增長的緩慢以及產業的空心化。解決這些問題的方法有很多,比如國家層面開始提倡緊湊型的“街區製”規劃,目前在個別城市——例如成都,正在實踐。

而破除隱憂的根本,是地方政府如何控制那顆盲目擴城的心。

(作者為標準排名城市研究院院長)

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