車寧：金融科技也需柔性監管

　　文/新浪財經意見領袖專欄作家 車寧

　　好的發展需要好的治理，金融科技的穩健行遠需要高水準、多層次、系統化治理體系的保障。

　　進入21世紀第3個十年的首月，原本一時落寞的金融科技再次頻繁置於鎂光燈下。1月14日，第一批六個金融科技監管試點項目在北京跑步“入盒”，1月15日，上海正式發布《加快推進上海金融科技中心建設實施方案》，而其他城市的類似措施也正在路上。可以看出，地方政府已經明確將金融科技確定為面向未來的戰略行業，後者因此有望再次迎來發展的重要機遇期。然而，好的發展需要好的治理，金融科技的穩健行遠需要高水準、多層次、系統化治理體系的保障。結合近期政策精神，柔性監管將會在未來金融科技監管體系中扮演重要角色。事實上，眼下各方趨之若鶩、“大紅大紫”的監管沙盒在一定意義上也只是落實柔性監管的一種方式，本質來說兩者之間乃是“術”與“道”的關係。

　　柔性監管在中國金融領域的探索緣來有自。一方面，柔性監管所代表的包容審慎原則一直是中國政府規製新興業態時所持有的基本態度，不但《“十三五”市場監管規劃》、《關於促進平台經濟規範健康發展的指導意見》等多項文件一以貫之地持續肯定，國家領導人更是在各種場合反覆強調；另一方面，柔性監管所追求的參與共識價值不僅是社會主義政治文明的優勢體現，契合了21世紀以來逐漸流行的“協商民主”思潮，更把“管理”拔高到“治理”的層次，在一個側面推進了國家治理體系和治理能力的現代化，代表了未來監管模式的演進方向。特別是在發展潛力與風險隱患共存、理論研究認識不足且傳統監管工具乏力的金融科技領域，柔性監管更應有所作為。

　　首先，金融科技需要柔性監管，理由之一在於金融科技仍具有正向價值和發展潛力，而柔性監管更能保護和促進其發展的積極性。

　　在互聯網金融泡沫興起之初，困難在於談論金融科技的風險，在互聯網金融泡沫破滅之時，困難在於談論金融科技的價值。但唯其談論困難，方可認識清醒，在洗盡鉛華之後，反倒可以對金融科技的價值做出客觀評估：

　　其一，金融科技確實踐行了普惠金融。過去，一則受製於金融機構實體網點的服務半徑，二則受製於國營金融體系的業務效率和覆蓋範圍，廣大縣鄉居民、一般打工群體和教育程度不高人員都存在不同程度的“金融抑製”。金融科技搭乘移動互聯網東風，不但通過自身產品和渠道創新有效擴大服務客群，還直接或間接地影響了傳統金融機構的作業模式，極大提升了金融的可獲得性。事實上，金融消費者群體的擴大和金融產品供給的豐富本身也是經濟民主化的重要表現。

　　其二，金融科技確實服務了實體經濟。不同於傳統金融機構，金融科技的源頭正是電商、社交等實體經濟場景。一方面，是基於填補傳統金融產品空白，滿足實際交易需求，才有了如支付寶在互聯網時代的崛起，財付通（微信支付）在移動互聯網時代的創新；另一方面，這些金融科技平台又具有很強的整合性，能夠不斷將其生態體系中的中小微企業乃至個體商戶整合至信息經濟體系，這樣不但為市場注入更多活力，更為國家經濟持續發展培育了元氣。

　　其三，金融科技確實促進了技術創新。從歷史來看，金融科技並不是新鮮事物。按照從馬克思以來經濟學家的研究共識，早在18世紀“蒸汽革命”以來，金融發展就與科技進步不可分割，金融機制通過社會財富資源的整合來支持科技創新，而科技創新的成果反過來又哺育金融體系的壯大。期間雖然有泡沫的出現，但也是機制運行不得不支付的代價。金融科技為前沿技術提供了落地場景和現實激勵，如果沒有前者的廣泛應用，很難想象後者如大數據、人工智能等能在中國迅速普及。

　　其次，金融科技需要柔性監管，理由之二在於金融科技風險具有自身的特殊性，作為“適應性監管”模式之一的柔性監管更能予以有效回應。

　　從“七一四高炮”到大數據催收，從P2P網貸到各種空氣幣，曾經高歌猛進、不可一世的金融科技被從天界打落塵埃，在投資人的哭訴和負債人的血淚中承受社會的非議和法律的裁判。我們無意對其違法犯罪的事實進行辯護，只是為了繼往開來，有必要對其風險的實際發生進行梳理：

　　從業務模式角度觀察，問題在於服務過度。從倫理學的意義上說，惡其實是善的過度——甜食是美好的，過度會導致肥胖；音樂是美好的，過度會導致失聰，金融科技也是這樣。在成功為更多人群提供更多產品後，受製於實現路徑，金融科技仿佛失去了往昔的鋒芒，無法突破服務的瓶頸，而在利潤的驅使下，一方面盲目擴大客群，另一方面過度行銷產品，一句話，就是在解決金融的可獲得性後，沒有把握住產品的適當性，造成了種種的損失和悲劇。但這種“度”在現實中如何精準把握？舊有的剛性監管機制貌似難以回答。

　　從技術應用角度觀察，問題在於風險多元。科技在促進金融發展的同時也造就了更多的風險敞口，並且不以企業自己的意志為轉移。首先，金融科技不但打通了金融業務彼此之間，也打通了金融業務與應用場景之間的關聯，而這種關聯自然也包括風險；其次，金融科技還帶來了風險的集中，隨著金融數字化的推進，風險伴隨資源不斷向頭部機構集中，而在機構內部又從分支向總部集中，從前台各業務條線向中後台集中，並且隨著業務辦理的需要，信息的收集、使用、存儲等也越來越集中；最後，隨著科技在金融領域的深度應用，風險還會彼此交織、進化迭代，現有的防控機制也可能失效。

　　從外在環境角度觀察，問題在於支持欠缺。如果與傳統金融機構秉持同樣的產品邏輯，金融科技企業在競爭中恐怕沒有勝算，事實上，後者的比較優勢就在於創新上的“不落窠臼”，但這其實也蘊藏了極大的風險。以互聯網信貸為例，其優勢在於不依賴於抵質押物而是基於數據計算得出的信用評價。然而一方面，我們在數據等公共產品的供給上其實並不到位，企業難免鋌而走險，另一方面，法律規定也不免滯後，不能為企業提供最為關鍵的確定性。博弈的短期性使得金融科技的“創新”重心難免滑向監管套利，而對其的治理不能一味依賴於單方強製，在這裡“疏勝於堵”，通過吸引被監管者參與協商的柔性監管無疑提供了更好的解決方案。

　　最後，金融科技需要柔性監管，理由之三在於針對錯綜複雜而又繼續向前的金融科技生態，傳統監管工具從認識到實踐均面臨一定瓶頸，需要柔性監管的輔助。

　　事實上，針對不斷演化的被監管對象，監管當局也在不斷探索工作的最佳理念和方式。然而，傳統的剛性監管模式過於依賴命令與強製，因此其有效性、針對性乃至彈性都有局限，較難得到被監管對象自發的認可與服從。總結起來，其困境主要表現在以下方面：

　　認知方面。其一，金融科技本身是一種“顛覆式創新”，從其發生機理來看就是從傳統業務邊緣甚至之外發生，其模式也根本不同於過往，很難基於歷史相關經驗站在全知全能的角度上預先予以全面防控，正所謂“不審勢即寬嚴皆誤”；其二，如前所述，金融科技風險呈現出多發、多元、多交織的樣貌，需要多類主體群策群力，各盡其責，發揮各自專業能力實現公共利益的最大化。

　　機制方面。其一，監管尤其是柔性監管的前提是尊重市場機制的基礎作用，而市場機制在正常運行中自然會產生自發秩序有效調節多方主體利益，監管規則要努力實現與市場自發秩序的功能互補，過於“強橫”的規則會壓製自發秩序的生成，反而帶來秩序混亂和資源浪費；其二，由於中國監管機制誕生的特殊背景，現有作用發揮主要依賴於剛性手段，其問題除前所述及外，還在於助長了個別監管機構或人員的惰性，以短期問題解決替代長效機制建立，也抑製了多元監管工具的豐富。

　　工具方面。其一，準入類別較為單一，“王者榮耀”之所以能夠成為現象級遊戲，關鍵在於特色鮮明的多元角色設置，金融監管也是這樣，只有為企業提供服務其實際情況的準入類別，發揮其比較優勢，才能真正消除監管套利；其二，規則體系較為單調，一方面，工具箱內除指令外，很少有激勵機制、指導機制的建構，即使是行政指令也沒有覆蓋到企業經營的全生命周期；另一方面，監管機制缺少有效支撐，很多時候是行政力量單兵突進，沒有充分發揮行業自律、社會組織、消費者以及其他政府部門的力量。

　　柔性監管需要多方共治。

　　總結前文，對金融科技應開展柔性監管的理由包括：金融科技業務有其存在價值，不可簡單粗暴地“一刀切”；金融科技風險有其複雜成因，需要包容審慎予以監管；現有監管機制尚未盡善盡美，仍有補充柔性監管機制的必要。這些只是具體原因，其實從更高層次觀察，建構柔性監管也是貫徹落實中央推進國家治理體系和治理能力現代化要求的題中之義。其實，按照法國著名學者戈丹在《何謂治理》一書中的界定，治理不同於統治，本身就表現為一種柔性且有節製的權力，“更少的統治，更多的治理” （less government，more governance）已成為如今主流國家政府管理變革的方向。

　　具體到柔性監管的內涵，雖然各國實踐經驗和理論詮釋略有出入，但大體要求是在公開、公正、公平的前提下，充分發揮市場機制作用，充分尊重被監管者權利，通過協商、參與、指導乃至自我管理等靈活、柔軟方式的運用以提高監管的有效性、認可性和可持續性。從中國實踐來看，關鍵在於堅持被監管者合法經營前提下做到以下四點：

　　首先是豐富自身監管工具箱。面對柔性監管實施的挑戰，當下進行的監管沙盒實踐提供了很好的抓手。依托於此，監管機構可以根據企業及產品情況，創設多元的臨時準入許可，在測試中觀察、溝通並據以完善具體規則。不僅如此，在沙盒期間，監管機構還可以探索激勵、指導等多種手段的使用，在“準實戰”中強化自身能力。

　　其次是發揮“第三部門”作用。過去的監管模式基本是政府直面企業，處在風險處置的第一線並事實承擔兜底責任，這種模式是不科學且不可持續的。破題的關鍵是引入行業自律組織、社會專業機構等“第三部門”，與政府、企業共同溝通穩定的三角關係。一方面使行業自律組織充分發揮貼近市場而又具備公信力的優勢，培育和執行市場原生秩序，另一方面發揮律師、會計師、研究機構等社會專業力量的各自優勢，使具體監管工作更具適應性和專業性。

　　第三是尊重消費者權利地位。2008年金融危機之後，不管各國是否名義上確立了“雙峰監管”機制，但以消費者權益保護為重要內容的行為監管已成為金融監管體系的基本組成部分。對於柔性監管來說，協商需要消費者參與，包容不應以消費者為代價，審慎更是以消費者權益為底線。通過消費者教育，激發其權利意識，真正調動消費者的積極性，可以更直接、有效地向企業傳達合規經營信號，把柔性監管落到實處。

　　最後是建設多元協調機制。從定位上看，柔性監管應是傳統監管方式的有益補充，無論從制度設計抑或現實作用，其作用發揮都需要與後者乃至其他行政執法機制、司法機制的高效銜接。比如，針對金融科技中不時詬病的Bigtech問題，可以聯動協調市場監管部門，從反不正當競爭-反壟斷執法層面予以規範；又比如，針對P2P網貸的集中信訪問題，可以聯動法院，通過訴訟程序實現個案正義，促進糾紛解決沿著法治化軌道前進。

　　(本文作者介紹：金融新興商業模式的長期觀察者，現就職於某大型銀行，北京市網絡法學會副秘書長。)