文｜《財經》記者 王麗娜 實習生 徐辰燁
編輯｜魯偉
2020年6月2日到7月2日，南方多地遭遇洪澇災害，中央天氣台連續31天發布暴雨預警，創下了2010年有預警記錄以來的紀錄。
7月4日，受近日降雨及上遊來水影響，長江中下遊及洞庭湖、鄱陽湖水位持續上漲。水利部將水旱災害防禦Ⅳ級應急響應提升至Ⅲ級。
此前的6月30日，水利部發布消息，全國18省份的271條河流發生超警以上洪水，較常年同期偏多四成，其中33條河流超保，10條河流超歷史，珠江流域西江、北江和黃河上遊、太湖先後出現今年1號洪水。特別是進入6月以來，全國共計250條河流發生超警以上洪水，佔全部超警河流的92%，主要集中在南方地區。
另據應急管理部統計，截至7月3日，洪澇災害先後造成貴州、四川等26個省份的1938萬人次受災，121人死亡失蹤，直接經濟損失416.4億元。
公眾普遍關心的是，各地暴雨肆虐，長江中遊標誌性水文站漢口站水位、重慶市江津區綦江五岔站水位一度超過1998年同期。那麽，2020年會發生類似1998年那樣的特大洪澇災害嗎？
“到目前為止，總體來說大江大河還是平穩的。”近日，國家減災委專家委員會委員、中國水利水電科學研究院防洪減災研究所原所長程曉陶接受《財經》記者專訪時表示，今年存在發生流域性大洪水的可能性，但防洪壓力目前更多體現在中小河流上。
程曉陶認為，現在各大流域的防洪能力和1998年完全不一樣了，“各大流域抵禦類似上個世紀的特大洪水，應該說底氣比原來要足一些。”
1955年出生的程曉陶，教授級高級工程師，日本京都大學工學博士。他是既熟悉中國國情，又具備全球眼光的新一代防洪抗旱減災研究專家。
近日，就今年暴雨造成的洪澇災害形勢、防洪壓力以及如何減災防災等話題，《財經》記者專訪了程曉陶。
存在發生流域性大洪水的可能性
《財經》:據水利部統計，目前全國18個省（自治區、直轄市）271條河流發生超警以上洪水，較常年同期偏多4成。這種情況是否正常？
程曉陶:主要是局部暴雨多。所謂超警就是江河、湖泊中洪水上漲漫灘過程中，超過需警惕戒備的水位，平原區受堤防保護，發生超警洪水不等於洪水已經泛濫。
但對於丘陵山地的河道來說，洪水漲速快、漲幅大，又未必建有堤防，這種河流發生超警可能意味著河灘地周邊有些地方很快會淹水。
至6月底，今年降雨主要集中在南方，強降雨場次比常年偏多，但比較分散。一般每年五六月份，南方陸續進入汛期，七月份以後，長江上遊、淮河、黃河、海河，甚至東北，陸續進入汛期。通常講的主汛期“七下八上”，即七月下旬八月上旬，北方地區進入主汛期，降雨範圍開始北移。
到目前為止，總體來說大江大河還是平穩的。
《財經》:3月31日，長江水利委員會召開綜合會商會，會上長江水利委員會主任馬建華強調，從水文天氣預測情況看，今年汛期發生區域性大洪水的可能性較大，甚至也有可能發生流域性較大洪水。您今年5月發表的論文提到，“據預測,2020年夏很有可能發生流域性大洪水。”
程曉陶:每年年初時，都有當年氣象形勢的分析。今年一個預測是強降雨偏多，但是哪裡的強降雨偏多，沒有形成共識。有的預測這裡可能發大水，有的預測那裡可能發大水，沒有一個明確的意見。但是發生流域性大洪水的可能性是存在的。
但就目前，主要還是一些支流、中小河流發大洪水。洪災年年都有，只不過今年有跡象偏多一些。
《財經》:今年降雨量偏多，防洪形勢怎樣，防洪壓力主要在哪？
程曉陶:就是具有不確定性。人力、物力有限，如果預報特別確定，你知道勁該往哪使，但是不確定時，就只好處處都防。不確定性本身就是一種風險。
中國有9萬多座水庫，不知道暴雨會下在哪一座水庫頭上、哪個水庫有可能出現險情。中國有幾十萬公里的堤防，今年問題可能出在哪裡也難以預知。
就大江大河的防洪能力看，各大流域和1998年比完全不一樣了。新世紀以來投入運行了一批控制性水利樞紐工程，如三峽、小浪底、臨淮崗、尼爾基等。另外，大江大河乾流上乾堤的除險加固，都已經完成。
現在各大流域抵禦上個世紀發生的特大洪水，應該說底氣比原來要足一些。今年防洪的壓力目前更多體現在中小河流上。
快速城鎮化對洪澇風險的影響是全局性的
《財經》:近年洪澇災害與往年相比有什麽變化？
程曉陶:山洪災害、城市內澇基本上年年都有，這幾年情況類似。
但從一個時段來比較，還是會有變化。過去中國是農業國家，城市範圍比較小，現在很多農村變成城市。比如，今年廣州受淹的一些小區過去都是農田，這個是不一樣的地方。
農村也跟過去不一樣。過去農民主要被淹的是農田，房子也比較簡陋，現在河邊上被衝垮的不少是樓房，還有農村這些年新增的基礎設施被淹。2019年壽光水災，毀的不僅是一季蔬菜，而是毀了不少蔬菜大棚，一個大棚就可能損失幾十萬元。
現在的洪災中，個人難以承受的風險增大了，一損失可能達幾十萬元上百萬元，農村土地流轉後，有些從事集約化經營的種植、養殖大戶，一旦遭災，損失更大。過去城市裡發洪水，順街行洪是常有的現象，街道上也沒什麽東西，現在一發洪水滿街都是被淹被衝的車；過去是農田積水，現在是小區積水，影響也大不一樣。
《財經》:洪澇災害的特性發生時段變化，除了自然因素，背後還有哪些因素？
程曉陶:最主要的是快速城鎮化。1998年大水時，中國常住人口城鎮化率30%，現在常住人口城鎮化率城鎮化到了60%。
近20年，城市擴張快速，三線、四線，甚至五線的城市，規劃能力相對較弱，基礎設施建設也弱，地方上先地上後地下的模式就更明顯。因此欠账很多，很多地方政府是土地財政，城市建成區面積增長比城市人口增長還快得多。
快速城鎮化對洪澇災害風險的影響是全局性的。城市面積迅速擴張，新的城區大部分是過去的農田，排水能力更弱，新城區發展以後對老城區也同樣有影響。洪和澇之間是很複雜的關係。比如北京，過去老城區就在二環路護城河以內，水排到護城河就算排出城。現在三環、四環都是城市，更大面積的水都集中排到河裡，河裡水位一升高，排水能力再強也沒地方走，河裡的水對排水系統有頂托。
影響不光在城市，還有農村。城鎮化過程中，農村大量的青壯勞動力外出打工。過去汛期時，查險、排險、搶險，主要是農民在做。現在，青壯勞動力一走，農村的防洪體系、排澇體系的建設能力、維護能力大大減弱。
《財經》:這幾年普通公眾的感覺是南方年年有洪災？
程曉陶:中國降雨不僅年內分布不均，有雨季旱季之分，許多地方一年降雨的絕大部分就集中於汛期的幾個月；而且年際變幅很大。比如北京，最少時年降雨量兩三百毫米，最多時年降雨量1000多毫米，能夠差出三四倍以上。這就是中國降雨的特徵，水旱災害頻發，但極端的特別多和特別少的概率還是相對要小一點。
洪澇災害年年都有發生。在上世紀50年代。中國10年平均每年因洪澇災害死亡的人數超過8000人。上世紀60年代到90年代，這40年間平均每年死亡人數超過4000人。進入21世紀後，因持續加大防洪排澇體系的建設，加之四級應急響應制度的建立，因洪澇災害死亡的人數減到平均每年幾百人。
現在公眾感覺洪災多，與傳播方式的改進也有關。過去哪裡發了洪水，只能從新聞報導中知道。現在，哪裡發洪水，各種視頻在手機上立馬就傳播開來。
《財經》:6月27日，湖北宜昌暴雨致內澇，引發關注。7月1日,中央天氣台連發30天暴雨預警。武漢市天氣台7月2日發布暴雨紅色預警信號，城市內澇、地質災害等風險較高，為什麽這些年城市內澇發生的頻率比之前多？
程曉陶：城市內澇這幾年比較嚴重。現在每年統計發生內澇的城市都在百座以上。
前面說到這些年處在高速城鎮化的階段。新世紀以來這20年，中國新增出來的城市人口已經超過美國的人口總數。從改革開放到現在，新增加的城市人口比歐盟28個國家的人口總和還多。空前規模的城鎮化產生出來的壓力非常大。
城市向低窪易澇區迅速擴張，一些地方依賴土地財政，靠賣地來支持城市的發展，往往都是批出地來招商引資，先地上後地下，排水系統建設標準低、欠账多，這使得城市內澇問題突出。
這就要騰出一些精力補短板。不能再按照傳統模式來做，這也是為什麽現在提治理體系和治理能力的現代化。
《財經》:那如何防治城市內澇？“海綿城市”的試點進展如何？
程曉陶：2012年北京“7·21”特大暴雨後，中央通知各個城市做好排水防澇規劃，後來又提出“海綿城市”的規劃思路。
“海綿城市”有它的背景，即意識到城市經過先地上後地下的模式，再去改地下排水管網很難，若能通過在地面做“海綿”吸水，增大小區蓄滯、滲透的能力，實現雨水源頭控制，加之淨化措施，還能增大雨水利用的機會，豈不兩全其美？這樣排水能力的改造就可以往後排了。但這個思路對“小雨不積水”有用，要實現“大雨不內澇、水體不黑臭”就難了。
“海綿城市”建設試點，設立了水安全、水資源、水環境、水生態、水景觀等一套完整的考核指標體系，要用三年時間實現所有的高指標，這樣一來，所需投資非常高，能設定的試點範圍就很有限。現在要靠地方財政的支撐來推廣這種模式，就很難了。
防治內澇，必須樹立打持久戰的概念。首先，政府要做好規劃。實際上有些三四線城市還在快速擴張，一線的城市也還有新的建案在建。新建的這些小區，必須按照“不因開發而加大地表徑流系數”的海綿城市建設要求，采取雨水源頭控制措施，這是開發商的義務。政府首先要把這件事情管住，以免今後再花巨資進行“海綿”的改造，同時，有限資金就可以集中到防洪排水基礎設施的建設上。而已建城區的海綿城市建設，則應以動員起廣大人民群眾打持久戰的方式，各部門、各小區因地製宜，采取力所能及的措施盡可能將雨水留住。這是一個依靠群眾、全面開花，指標逐步提升的過程，而不要求短期高投入、高指標一步到位。
應有新救災機制應對災害風險
《財經》:洪澇災害每年都造成大量的經濟損失，這些年造成的直接經濟損失是更大還是在減少？
程曉陶:我們做過一些分析和比較。根據每年統計的洪澇災害造成的直接經濟損失看，上世紀90年代是災害重的年份。每年直接經濟損失都達一兩千億元。
1998年洪澇災害最嚴重，直接經濟損失超2500億元。從相對損失看，洪澇災害造成的經濟損失佔國民經濟GDP總值的比例是1%-4%之間，平均值是2.28%，也就是說洪災損失對國家影響很大。
1998年以後，中國持續20多年不斷加大治水投入，這些年效果明顯。災害造成的直經濟損失在新世紀前十年明顯降下來，相對損失降到了0.6%。
但最近十年，洪災造成的直接經濟損失又上來了。按照絕對值，比上世紀90年代還高，現在每年洪澇災害直接經濟損失兩三千億元，比1998年造成的經濟損失還大。但相對損失進一步下降，降到0.4%以下。損失雖然加重了，但是作為GDP總值的分母增速更快。這說明1998年大水之後，中國在水利上的投入，對支撐國民經濟發展不斷邁上新台階確實起到了保障作用。
而按照可比價來算，我們也做過分析，現在洪災造成的損失確實又出現了一個峰值，但是這個峰值實際上略小於上世紀90年代的峰值。這說明洪災上升的趨勢還是得到了有效的抑製。
《財經》:對洪澇災害受災的個體來說，有哪些值得關注？
程曉陶:過去損失相對均勻，可能每一戶農民損失差不多。現在出現了新的特點。我們2016年去安徽做調研的那些受災圩區，40%-90%的土地流轉，養殖、種植大戶承擔的風險增大。養殖、種植大戶想實現集約化，必須在基礎設施上先投入，那他損失的不是一季莊稼或者當季種植養殖，還有基礎設施的投入。而一些投入是靠貸款、借貸。
過去說農民受災以後資產歸零，現在養殖、種植大戶受災後是資產歸負，變成債民，甚至是幾十萬元、幾百萬元的債務。
這些人變成債民，靠現在的救災體制難以解決。救災只能解決基本生活，難以助其恢復生產。
《財經》:那對受災大戶有沒有更理想的減災思路？
程曉陶:這都是新的挑戰。經濟社會發展到新的階段，對安全保障的要求必然提高，傳統的救災模式難以解決現在的問題，應有新的機制應對災害風險。
國外有一些經驗，比如洪泛區管理體系的理念。首先，國家把風險告知老百姓，你要到這裡承包，要知道存在的洪水風險，選擇適應風險的發展模式。然後，地方政府要有風險評估的能力。另外，損失不僅是用工程措施來解決，如果風險能控制在可承受的限度之內，還可以建立保險制度，通過保險分擔。
近年主要的洪災發生在中小河流
《財經》：您剛才提到，今年的天氣有一些不確定因素，從防災角度如何應對？
程曉陶:首先強調的是做好監測預報預警。這些年中國投入大量資金做雨情、水情的監測。要時時掌握信息、分析信息，看哪些地方有可能出現極端暴雨、出現超標洪水。
雖然現在的監測能力不能做到非常準確，但是越臨近，準確的概率性就越高。
其次，一定要實事求是。發現安全隱患，及時上報、及時判斷，防禦的措施就能采取得更及時。如果沒有下大力氣或沒有能力發現隱患，或者發現隱患以後不報或者瞞報，一個小事故可能就變成一個大災難。另外，強化各部門協調溝通, 及時通報信息，加強與應急等部門的協作配合。
所以，必須實事求是，緊密追蹤各種隱患，及時發現、及時處置、及時上報。
《財經》：剛才您提到中國9萬多座水庫，有很多是小型水庫，水利部也提到一部分水庫存在風險，無法按照原來設計發揮防控功能。小型水庫有哪些風險？
程曉陶:改革開放後這些年一直重視水庫的除險加固。首先是大型水庫，很多之前修建的水庫先天條件不足，先是對大型水庫除險加固。上世紀90年代後期到新世紀以來，對中型水庫除險加固。近十年，是對小一型水庫除險加固，最近幾年開始對小二型水庫除險加固。這些年，在這方面投入很大。
現在比較難的是小型水庫，它不是國家管理，甚至都沒有管理機構，很多設在村鎮一級，甚至承包給農民，管理水準比較低。小型水庫的管理體制，怎麽加強安全建設，目前各個地方都在探索。
《財經》：您提到，這幾年洪水主要發生在中小河流，水利部表示把中小河流洪水防禦作為當前防汛工作的重點。中小河流在的短板和治理困難有哪些？
程曉陶:中小河流的堤防大部分都是土堤，上遊缺少大型的控制性水庫。
另外，今年水利受疫情影響非常顯著。一是堤防維護，維護主要靠冬修春修，但是今年冬修春修正值抗疫，人的流動受限，很多地方冬修春修受到影響；二是，很多應在汛前完工的涉水工程受到疫情影響。另外，今年水利部和各級政府的防汛檢查、對基層幹部的培訓都受到疫情影響。這些加大了不確定性，對做好防汛準備工作都有影響。
《財經》：中小河流的防禦能力問題和河流治理體系有關嗎？
程曉陶:中國防洪是“分級負責分級管理”。大江大河，七大流域都有流域管理機構，負責流域的防洪規劃，協調上下遊、左右岸、乾支流、城鄉間的利害衝突關係。
但是中小河流沒有流域機構。中小河流往往也涉及多個行政區。中小河流的防洪工程許多不成體系。過去中小河流都是地方政府負責，中小河流在哪個省、市，由哪個省、市負責，但是也有一些是跨行政區，跨若乾個市、跨若乾個縣。
過去中小河流中央政府不投資，主要靠地方政府，一些地方政府又說沒錢。一些中西部省份，主要靠中央財政轉移支付在支持。
這些年中小河流問題比較突出。主要的洪災不是發生在大江大河，而是發生在中小河流。2009年中央開始啟動中小河流重點防洪河段的治理，國家拿錢出來做中小河流重點河段治理，但還管不到整個流域。中小河流有好幾萬條，不是短期內能夠完成的事。
《財經》：中小河流治理困難除了地方財政投入不足，是不是和中小河流治理本身的複雜性有關？
程曉陶:中小河流治理同樣涉及到上遊、中遊、下遊，涉及到若乾個行政區時，之間的關係怎麽協調，機制上還有待健全。
另外，中小河流的治理到今天和過去要求不一樣。過去可能主要是防洪，現在中小河流還關係環境汙染、水資源、水生態、水景觀。對中小河流現在不能是單一目標的治理，它應該是一個綜合治理。綜合治理它就不是涉及到一家的事兒了，有城市、有鄉村，還有住建、規劃、交通、應急管理等部門。
它有跨區域跨行政部門的特點，如何做好綜合治理，這是管理體制現代化中要解決的問題。
防洪治理體系方面還有很多短板
《財經》:新冠疫情衝擊下，今年南方洪災會帶來什麽影響？
程曉陶：過去防汛主要考慮減災，現在要考慮如何為支撐經濟恢復創造更好的條件。
但現在，還有一個矛盾。對於經濟安全的保障，不光是水多的問題，還有水少的問題。隨著城鎮居民用水和工業用水量增加，水庫存在保供水的壓力。現在很多的水庫，蓄水就靠汛期幾場暴雨提供，這樣防洪跟保供水之間存在矛盾。
這幾年為了保障防洪安全，水庫嚴格按照汛限水位在控制，按照汛線水位控制後，萬一後期沒有下雨，對後面供水安全就產生了壓力。現在還強調生態安全。水庫還要保證河道的生態基流不能斷流。
也就是說，保防洪安全的目標跟保經濟、供水安全和生態安全目標之間是存在矛盾的。
《財經》:那防洪和供水等矛盾怎麽協調？
程曉陶：上世紀90年代後期制定《防洪法》時已經有所考慮。最初設想是，在汛期水庫不得在汛期限制水位以上蓄水，但後來《防洪法》中表述是“在汛期，水庫不得擅自在汛期限制水位以上蓄水”。加了“擅自”兩個字後，就是說經過批準是有可能的。
2000年前後，國家防辦組織一系列課題研究，對水庫汛限水位如何調整做研究，當時有分期設置汛限水位、動態汛限水位等一系列方法。
但是，最終沒有形成規範或者制度。因為水庫能不能夠分期蓄水或者動態蓄水，還取決於水庫本身的安全狀況、水庫上遊有沒有健全的監測預報預警系統。需要很多的技術準備條件。
到底誰來做評估，誰來做計算？汛限水位調多少、怎麽調？既是技術性問題，也是風險擔當問題。誰來擔這個風險，沒有形成共識，到現在這套制度沒有建立起來。
2019年，國家水利部發給各地的通知還是一個死命令，即在汛期嚴格限制超過汛限水位。可是地方上叫苦連天，萬一蓄不上水，供水怎麽保證？
《財經》:水庫汛限水位動態控制制度不建立起來，會帶來什麽後果？
程曉陶：單純靠一刀切的行政命令，對經濟安全、供水安全、生態環境安全都存在風險。
《防洪法》是上世紀90代制定的，已經嚴重落後，必須盡快修改。現在講風險管理，提出從減少災害損失向減輕災害風險轉變，可是在《防洪法》裡找不到“風險”兩個字。
對中小河流的治理，需要科學規劃、統籌安排。高風險的一些圩區，土地流轉以後，怎麽降低風險？從減輕損失向減輕風險轉變，怎麽轉，有哪些措施來轉？這些問題，現在都還在探討、摸索。
所以，防洪治理體系方面還有很多短板，不僅是工程手段短缺，和治理體系、制度、法規都有關。
（《財經》實習生宛瑾對此文亦有貢獻）
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