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（本文刊發於《中國經濟周刊》2018年第48期）
整個上世紀80年代，全國東部沿海地區，特別是廣東深圳地區都在開發開放的前沿。上海作為老工業基地，是國有經濟比較重的一個地方，同時也是國家的財政口袋，整個中央財政的1/4是由上海財政上交的資金貢獻的，上海相當於是改革開放的一個後衛，也因為此，整個80年代，上海經濟社會發展總體比較慢。鄧小平老人家在1990年這個關鍵的時候，推動了上海的浦東開發。老人家說過，深圳的開放是面對著香港的，珠海的開放是面對著澳門的，廈門的開放是面對著台灣的，而上海浦東的開發開放是面對世界的。在老人家的心目中，浦東的開發開放，是一盤大棋中重要的一步棋。他甚至講過，浦東的開發開放晚了5年，如果要早一點起步更好。
因此，黨中央高瞻遠矚、審時度勢，決定加快浦東開發的步伐。
上任的第一個任務：制定落實浦東開發十大政策的檔案
我於1986年至1990年在上海市經濟資訊中心當主任，對全國改革開放、上海經濟發展十分關注，有不少思考。記得1990年4月22日，那天是星期天，我接到市委組織部通知，告訴我由朱鎔基同志提名、市委常委會審議通過，任命我去浦東開發辦任副主任，第二天即去報到。4月23日，我去參加了時任市委副書記、常務副市長黃菊召開的浦東開發長官小組會議。會上，我接受了上任後的第一個任務，就是負責把中央關於浦東開發開放的十條政策形成具體的落實檔案。這個檔案在4月23日的上海市人大常委會上予以了通報，並於4月30日向社會公布整個檔案，十條政策的全部內容十分簡單，就兩頁紙，全文如下：
１.區內生產性的“三資”企業，其所得稅減按15%的稅率計征；經營期在十年以上的，自獲利年度起，兩年內免征，三年減半徵收。
２.在浦東開發區內，進口必要的建設用機器設備、車輛、建材，免征關稅和工商統一稅。區內的“三資”企業進口生產用的設備、原輔材料、運輸車輛、自用辦公用品及外商安家用品、交通工具，免征關稅和工商統一稅；凡符合國家規定的產品出口，免征出口關稅和工商統一稅。
３.外商在區內投資的生產性項目，應以產品出口為主；對部分替代進口產品，在經主管部門批準，補繳關稅和工商統一稅後，可以在國內市場銷售。
４.允許外商在區內投資興建機場、港口、鐵路、公路、電站等能源交通項目，從獲利年度起，對其所得稅實行前5年免征，後5年減半徵收。
５.允許外商在區內興辦服務業，對現行規定不準或限制外商投資經營的金融和商品零售等行業，經批準，可以在浦東新區內試辦。
６.允許外商在上海，包括在浦東新區增設外資銀行，先批準開辦財務公司，再根據開發浦東實際需要，允許若乾家外國銀行設立分行。同時適當降低外資銀行的所得稅率，並按不同業務實行差別稅率。為保證外資銀行的正常營運，上海將盡快頒布有關法規。
７.在浦東新區的保稅區內，允許外商貿易機構從事轉口貿易，以及為區內外商投資企業代理本企業生產用原材料、零配件進口和產品出口業務。對保稅區內的主要經營管理人員，可辦理多次出入境護照，提供出入境的方便。
８.對區內中資企業，包括國內其他地區的投資企業，將根據浦東新區的產業政策，實行區別對待的方針。對符合產業政策，有利於浦東開發與開放的企業，也可酌情給予減免所得稅的優惠。
９.在區內實行土地使用權有償轉讓的政策，使用權限50年至70年，外商可成片承包進行開發。
10.為加快浦東新區建設，提供開發、投資的必要基礎設施，浦東新區新增財政收入，將用於新區的進一步開發。
另外一條，檔案上沒寫，但中央內部口徑允許上海浦東新區搞證券交易所，進行資本市場的探索。
這十條政策，直白說就是：
一是15%企業所得稅、10年期兩免三減半；二是區內自用物資免進口關稅、增值稅；三是區內企業內銷替代進口，可補稅後銷售；四是外資搞基礎設施，所得稅五免五減半；五是外資可辦三產，對現行規定不許可的，經批準可辦商業、金融；六是外資可辦銀行及分行、財務公司；七是可辦保稅區，可從事轉口貿易、出口業務；八是區內中資企業也可減免所得稅；九是區內土地使用權有償轉讓50年至70年；十是新增財稅留給浦東新區。
這些政策，再加上允許辦證券交易所的政策，集沿海經濟技術開發區十條政策、五大特區的九條政策和特區都沒實施的五大政策（外資可以辦百貨超市，辦銀行、保險、財務公司，辦保稅區，辦證券交易所和擴大浦東新區五個審批權）於一體。正是由於這些政策特點，記得當時有一天，鎔基同志對我和同事們說了浦東新區命名的內涵：“新區新區，不叫特區，不特而特，特中有特，比特區還特。”
接到任務後，我立即組織了兩個層次的起草工作，一個是全市近20個委辦局根據十條政策起草各自相關條文和實施意見，另一個是由各委辦派出得力骨乾參加市裡檔案起草小組，包括海關組沈耀華、李秀芬，保稅區組黃開旭，金融銀行組薑建清，證交所組毛應梁、尉文淵，外匯組林月娥，外經貿組陳忠浩，外資組范永進，財稅組顧性泉，土地組譚企坤、王安德等人。那兩個月裡，五加二，白加黑，日夜奮戰，除了將80年代經濟技術開發區、特區的具體政策條款悉數收集、一網打盡，納入浦東新區政策外，更主要的是研究特區沒有乾過的五方面事項。
比如，外資辦百貨商店、超級市場，涉及外資零售權、百貨進口權、國內商品採購出口權、外匯調劑權、減征關稅和所得稅。又比如，建設保稅區，涉及區內免關稅、免許可證；國內外企業可以在區內設立國際貿易機構；區內企業不僅可做一般的進出口貿易，還可做國際轉口貿易，可從事生產資料交易中心業務；作為境內關外的地區，外匯全額留成，各國貨幣可以流通。
再比如，外資辦銀行、保險、財務公司，設立證券交易所以及土地批租的具體規則。所有這些事，現在看很常規，但在28年前，是十分複雜的事，中央有關部委、各兄弟省都沒乾過，也沒相關檔案，可以說件件破天荒，件件都是燒腦的重大創新突破，只能參照歐美各國的國際慣例，按WTO等國際組織的規則結合國內經濟的實際條件或移植或修改變通，形成相應的檔案。
7月中旬，我們形成了10個檔案，經浦東開發長官小組、市政府常務會、市委常委會和市人大常委會相繼審議通過。
7月下旬，由朱鎔基、黃菊同志帶隊，我和有關人員隨行去了北京，向國務院匯報並於9月初得到批複。9月10日，在錦江小禮堂，召開了一個由上海市政府和國家各有關部委參加的浦東新區具體政策新聞發布會，會上共發布了9個檔案，另有一個內資政策隻做不說沒對外公布。
這十條政策和落實政策的十份檔案，之所以時至今日我仍記憶猶新，是因為在那個時代，這些政策可以說條條都代表了改革開放的內涵，其力度之大，含金量之足，是各種政策檔案中罕見的。力度大，不是指給你多少錢，這裡邊一分錢也沒有，但如果能夠把政策落實到位，發揮市場經濟的歷史性的資源配置功能，發揮開發開放對國內外資本的吸引功能，那麽這十條政策的含金量是劃時代的。相反，如果你沒有開放的頭腦，沒有改革的思維，沒有各種具體的國際業務知識和見識，只會按照本本主義照本宣科式乾活的話，就無法把中央的政策變成具體的、有實踐意義的條款規則。從這個意義上說，浦東新區十大政策的制定過程，就是解放思想、實事求是、改革開放的一個重大成果。
發展面臨的問題：首先是錢從哪兒來？
1990年6月，朱鎔基同志帶隊去香港、新加坡考察，走之前給我們布置任務，要求我們準備好浦東新區如何具體搞開發的方案。在黃菊同志長官下，浦東開發辦的同志們準備了陸家嘴、金橋、外高橋三個功能區先行開發的方案。朱鎔基同志回來後，和黃菊同志召集了昌基、沙林、我和佳能同志開了個專題會。朱鎔基同志聽取了我們的匯報後說：同意三個開發區的先行開發方案。結合新加坡裕廊開發區經驗，三區起步的頭三年要有氣勢地啟動建設，至少需要各投入100億人民幣以上，長遠看要投入100億元美元以上，但市政府沒錢，我只能給你們每個區3000萬元開辦費，實際開發的資金籌措，請你們浦東新區自行想辦法。回來後，黃菊同志將這個任務交給了我，由我牽頭，與有關同志和部門商議拿出具體的籌資方案。
我用了一周時間，形成了一個三管齊下的找資本金方案。一是按照浦東新區允許搞土地批租的政策，在土地使用權轉讓中找錢；二是陸家嘴、金橋、外高橋三大開發區公司通過招商引資成立股份製開發公司找錢；三是利用浦東新區開辦證券交易所的政策，近水樓台先得月，讓三個企業上市融資。三管齊下找到足夠的資本金，而有了資本金開發公司就可以從銀行貸款融資，進行征地動遷、基礎設施開發形成熟地後，再通過土地開發轉讓，形成三個公司100億元以上的滾動開發資金。
此方案一經批準，便得到了緊鑼密鼓的推進。1990年7月下旬，宣布了金橋、外高橋、陸家嘴三大公司長官班子，開始公司籌備工作，9月成立了三大公司，而後開始了三管齊下找資本金的工作。
一是采取了財政投入、支票轉讓、土地劃轉、收入上交等方式，形成財政資金空轉循環方式，使土地使用權發生轉移，公司獲得了土地，但是財政因投入後，土地局又上繳了土地批租收入款，也沒有發生多支的問題。這件事在三大公司完成了各自的開發規則、土地丈量、定級確權後，於1991年6月實施了財政空轉、土地使用權實轉的手續，三大公司由此解決了土地資本金問題。
二是三個公司以土地使用權形成的各有幾個億元的注冊資本金之後，如果沒有實際的現金，就無法進行土地實征、動遷及七通一平。為此，從1991年下半年開始，三大公司開始尋找戰略夥伴。上世紀80年代上海的漕河涇開發區、閔行開發區和虹橋開發區都將中國銀行香港分行、招商局作為合資夥伴，大家合作得很好。所以，一開始陸家嘴、金橋、外高橋三大公司也打算找中國銀行香港分行和招商局作為合資夥伴。朱鎔基同志當時開玩笑說：你們上海人真沒出息，怎麽六個兒子娶一個媳婦？所以，後來外高橋、金橋吸引了中國銀行香港分行、招商局，陸家嘴吸引了中國人保和上海實業。浦東三大公司保持控股地位，大體放出了45%左右的股權，吸引了外資資本。每個公司由此形成了各1億多美元的資本金，再向銀行貸款，形成足夠的資金啟動了開發。
三是1992年，公司實際運轉一開始，就啟動了上市步伐，並向市政府和國家主管證券的劉鴻儒同志作了匯報，獲得批準後於1993年上市，成為深受國內歡迎的優質上市公司。到2000年，三大公司都成為了實際投資七八百億元、資產規模上千億元的公司，實現了朱鎔基同志當年提出的百億美元級的投資目標。後來的張江高科技園區、花木世紀公園住宅區的開發也都採用了這種辦法。
除此之外，浦東開發整個面上也採用了多管道籌資開發的辦法，用足用好浦東開發優惠政策，通過招商引資、土地批租、證券市場和金融融資。到2000年，浦東開發的第一個10年，通過土地批租、股票市場、外資、內資及金融機構融資貸款籌集了至少5000億元以上的開發資金。
外高橋保稅區：我國第一個保稅區，也是保稅區的成功典型
當時的中國沒有保稅區，中國第一個保稅區出現在上海——浦東外高橋保稅區，後來異塵餘生到深圳等五大特區和沿海地區，到2005年全國一共形成了13個保稅區和15個保稅港區，進一步到2017年國務院共批準各類海關特殊監管區域138個，主要有保稅區、保稅物流園區、出口加工區、保稅港區、綜合保稅區和跨境工業園區等六種類型。
外高橋保稅區一經設立，就是開放度最高、自由貿易的功能性最強的保稅區。當時，國務院確定外交橋保稅區內：一是實行免關稅、免許可證；二是允許外商貿易機構從事轉口貿易；三是可為區內外商投資企業代理本企業生產用原材料、零配件進口和產品出口業務；四是區內企業外匯全額留成；五是各國貨幣流通；六是設立生產資料交易中心；七是對保稅區內的主要經營管理人員可辦理多次出入境護照，提供出入境方便。
由於有了這些政策，來到上海的國內外貿易公司幾乎雲集外高橋保稅區。到2017年，外高橋保稅區外貿規模穩居全國保稅區首位，全年進出口貿易額突破1663.6億美元，比上年增長11.3%，佔全國13家保稅區進出口總額的比例達到54.8%，佔全國全部138個海關特殊監管區進出口總額的25%，佔整個上海2017年進出口貿易總額的25%。除了進出口額，保稅區的增加值、稅收等經濟指標幾乎是全國其他12個保稅區的總和。
之所以有這樣的成效，關鍵在於外高橋保稅區政策所形成的體制機制，產生了長遠的基本面的作用。由於區內上萬個內外資貿易公司不僅從事著一般貿易、加工貿易，還從事著轉口貿易、服務貿易、生產資料交易市場的貿易，多元化貿易、多元化經營程度非常高。實質性的貨物進出口可在外高橋保稅港區實施封閉管理，外高橋保稅區從事的是多元化貿易、服務貿易，並沒有實質性貨物進出，因此，為了方便人員進出，外高橋保稅區是唯一沒有圍網、不設卡口、沒有海關值守的海關特殊監管區域，為自由貿易先行先試的探索發揮著標杆引領的作用，成為自由貿易開發開放的典型。
規劃先行：一流的城市規劃和高起點的產業規劃
1991年2月18日，大年初四，朱鎔基同志向鄧小平同志匯報浦東新區發展規劃的宗旨是：金融先行、貿易興市、基礎鋪路、東西聯動，得到了小平同志的充分肯定。
浦東新區的城市規劃是一流的。它不是一個簡單的開發區、城區的開發過程，而是一個高起點的城市化、都市化的發展過程，是上海這個國際大都市以黃浦江為軸、對稱發展的過程。浦東的城市規劃靈魂是東西聯動。浦東浦西市政基礎設施一體化、城市規劃一體化、產業發展一體化，從而實現浦東浦西資源優化配置，浦西大都市的人才資源、經濟基礎支撐浦東開發，浦東的開發開放政策引領帶動上海成為國際的金融中心、貿易中心、經濟中心。
為了實現東西聯動發展戰略，浦東開發在起步建設時就規劃了在黃浦江上建楊浦、南浦、盧浦、徐浦、閔浦五座跨江大橋和外環、翔殷路、軍工路、大連路、新建路、延安東路、人民路、複興東路、西藏南路、打浦路等十條跨江隧道，並規劃了將浦東浦西包容在內使之一體化發展的內環線、二環線、中環線以及後來確立的三環線。這就使得黃浦江兩岸東西對應、珠聯璧合、相映成輝：外灘對應陸家嘴地區成為上海的金融中心區，內環東西兩地作為上海的商業商務中心城區，內環到外環之間的東西區域是上海大型居住區和高新技術產業園區所在地。
總之，浦東、浦西東西兩地基本對稱，這就為浦東浦西聯動發展奠定了上海大都市的基礎形態。
陸家嘴金融貿易區的開發是浦東新區城市開發的起點。它的地理位置顯赫，在上海外灘的對面，功能定位與浦西外灘並立為金融貿易集聚區、中央商務區。它的規劃必須是一流的，決不能馬虎，為此，早在1991年，由朱鎔基同志提議，對陸家嘴地區開展國際規劃設計招標，由英國、法國、意大利、日本和我國五個世界著名的設計事務所參加了設計，到1992年10月，形成了五個方案，而後由我牽頭，會同市規劃局副局長夏麗卿、城市規劃設計院總工程師黃富廂、浦東新區管委會副主任李佳能和陸家嘴集團總裁王安德等成立了聯合深化小組，將這五個成果揚長避短，綜合成一個方案。聯合深化小組的深化工作經過5變3、3變1的過程，記得有一天聯合深化小組的幾個人坐在地上看著五個模型，當時的五個模型的最高樓層只有40—50層。我說紐約、芝加哥各有三幢100層左右的超高層，上海作為未來的國際金融中心，也有必要搞三幢超高層。這個提議得到了大家認同，我們拿了三個筷子，在模型上比劃擺放，選擇確定了合理的位置，形成了現在陸家嘴金融區三幢超高層的模型雛形。
在這期間，黃菊同志親自聽取了方案匯報，指出了方案進一步優化的三個結合原則，按此原則，我們最終綜合形成了陸家嘴金融商貿區的形態規劃方案。
考慮到這個規劃要15到20年才會最終建成，會經歷多屆政府，為保證一張藍圖乾到底，後來人不能隨意變更，此規劃方案報經市人大常委會、市政協常委會征求意見並根據審議意見作了相應修改後，報市政府常務會、市委常委會通過後，最後於1993年12月28日由市政府批複，成為陸家嘴地區20多年來一直遵循的城市規劃法定的方案。
發揮金融作用：建設中國的國際金融中心
鄧小平同志在聽取朱鎔基同志關於浦東新區“金融先行、貿易興市、基礎鋪路、東西聯動”的規劃宗旨匯報時，老人家即興講了一段振聾發聵的話：“金融很重要，是現代經濟的核心，金融搞好了，一著棋活，全盤皆活。上海過去是金融中心，是貨幣自由兌換的地方，今後也要這樣搞。中國在金融方面取得國際地位，首先要靠上海。這個要好多年以後，但是現在就要做起。”當時，我有幸在旁邊聆聽，受到極大震撼，覺得這段話是世界級的、非常深刻的至理名言，於是就記了下來。
小平同志這段精辟論述，以歷史偉人的思想偉力與遠見卓識，道出了四層含義：一是說明了金融在國家經濟中的核心地位；二是指出了推動經濟改革和發展的方法，一著棋活，全盤皆活，要抓好金融這個關鍵環節；三是提出了中國金融改革開放未來的方向，中國人民幣最終要走向自由兌換，深刻指出了形成國際金融中心的關鍵，是貨幣自由兌換；四是指出上海應該是中國的金融中心，希望上海為“中國在金融方面取得國際地位”作出貢獻。這段話，高瞻遠矚地提出了對我國經濟建設至關重要的金融戰略，指明了我國金融領域改革發展的方向和重點，其意義極為深遠，猶如一粒思想的種子，在我的腦海裡深深地扎下了根，成為後來我學習金融知識、處理金融事務的思想指引和動力源泉。
按照小平同志的理論，中國的金融在世界真正有地位，就是中國的人民幣能在世界上自由兌換的時候，這是金融強國實現的標誌。要知道，1990年、1991年中國的貨幣根本連貿易項下都沒有自由兌換，一切都是管制的。在那個時刻，老人家能夠非常深邃地、高瞻遠矚地講了今後貨幣要自由兌換，是多麽的有睿智、有前瞻性！小平同志說了這個話以後5年，到1996年中國人民幣在貿易項下實現了自由兌換。
現在又過去了20多年，中國人民幣逐漸國際化，跨境人民幣的交易量越來越大，結算量也越來越大，越來越多的國家把中國人民幣作為國際貿易的結算貨幣，也有一些國家把我們的貨幣作為儲備貨幣之一，2015年，人民幣加入了SDR。再過二三十年，當有一天人民幣在資本項下也能夠自由兌換的時候，當有一天人民幣不僅成為貿易清算、結算貨幣，而且成為資本項下自由兌換的貨幣，成為各個國家的儲備貨幣，成為世界各國貨幣中的一種錨貨幣的時候，小平老人家的目標就實現了。
老人家說，這件事要很長時間，我相信十九大報告提出的2050年中國成為世界經濟強國的時候，這個貨幣目標一定能實現。
（本文為黃奇帆先生應約為《中國經濟周刊》“40年40個瞬間”欄目特別撰寫）
文字編輯：郭芳
新媒體編輯：王新景
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