神農架國家公園：統一高效管理體制關乎試點成敗

“一隻野生動物，跑到自然保護區裡去了，歸保護區的森林警察管；跑出來了，歸林業的森林警察管；跑到濕地去了，歸濕地的警察管……”過去，各種自然保護地範圍相互交叉、多個管理機構並行，類似問題讓神農架管理部門頗為頭疼。

神農架國家公園體制試點區分布著世界級、國家級和省級共11種類型的保護地，能否構建統一高效的管理體制，將是關乎其試點成敗的關鍵所在。

“一山有四季，十裡不同天。”秋天的早晨，走在湖北神農架國家公園，周圍是茂密的原始森林，時而霧氣騰騰，時而陽光普照。

神農架位於湖北省西北部，平均海拔1700米，現有森林面積25萬公頃，生長著高等植物3900多種，棲息著金絲猴、金錢豹等78種珍稀野生動物。作為我國唯一以“林區”命名的行政區，神農架是全球中緯度地區保存較為完好的原始林區，是三峽水庫、南水北調中線工程丹江口水庫的綠色屏障和水源涵養地，生態地位舉足輕重。2016年5月，神農架國家公園體制試點方案獲批。同年11月，神農架國家公園管理局掛牌成立，正式進入國家公園體制試點實施階段。

能否構建統一高效的國家公園管理體制，是關乎試點成敗的關鍵所在

“一隻野生動物，跑到自然保護區裡去了，歸保護區的森林警察管；跑出來了，歸林業的森林警察管；跑到濕地去了，歸濕地的警察管……”過去，這樣的問題，讓神農架管理部門頗為頭疼。

“別看試點區隻佔神農架林區總面積的35.97%，但在這1170平方公里的土地上，分布著世界自然遺產地、國家級自然保護區、國家濕地公園、省級風景名勝區等11種類型的保護地，級別上有5個世界級、4個國家級、2個省級。”神農架國家公園管理局副局長王文華介紹，試點區是神農架地區生態系統最完整、核心資源集中分布的精華區，過去由於各種自然保護地範圍相互交叉、多個管理機構並行，一些區域“都管都不管”，一定程度上影響了保護品質。

湖北省人大法制委員會原主任委員喬余堂介紹，根據建立國家公園體制總體方案有關精神，國家公園應當整合組建統一管理機構，由一個部門統一行使國家公園自然保護地管理職責，解決現有保護地交叉重疊、多頭碎片化管理的問題。是否能構建統一高效的神農架國家公園管理體制，是關乎試點成敗和保護效果的關鍵所在。

按照建立國家公園體制總體方案有關精神，神農架國家公園體制試點區整合了11個自然保護地，同時整合了原神農架國家級自然保護區管理局、大九湖國家濕地公園管理局機構職責，以及神農架林區林業管理局有關國家森林公園的保護管理職責，組建神農架國家公園管理局，實現了一個保護地、一個管理機構、一套班子管理。

現在，參照資源分布、山水格局、行政邊界條件，神農架國家公園體制試點區劃分為大九湖、神農頂、木魚和老君山4個管理區，建立了“局機構—管理處—管護中心”三級體系，實現扁平化、網格化管理。

據了解，管理局已制定生態保護與管理、科學研究與科普教育、機構運行管理三大類66項工作制度。目前，正探索建立更加嚴格、科學的資源管護考核機制，編制神農架國家公園專項規劃等檔案。

“職務少了幾個字，擔子卻重了不止一倍。”從神農架大九湖國家濕地公園管理局局長到神農架國家公園管理局副局長，王文華坦言，“國家公園體制試點以來，試點區內實行自然資源全面監控，保護力度加大。”不過，試點工作任務艱巨，能否如期完成，如何處理好保護與發展的關係，使本地居民生活水準不因保護而降低並能持續改善……這些問題也讓他“壓力山大”。

頒布專門保護條例，為實現“最嚴格的保護”提供保障

在神農架國家公園科學研究院大龍潭金絲猴基地附近，一棵“參天古樹”呈倒臥狀橫跨路線兩側，形成一座天然拱橋。這是為了方便金絲猴等野生動物遷徙，今年6月剛剛竣工的生物廊道。

“類似這樣的野生動物通道，神農架還有20余處，與周邊環境融合得恰到好處，建造成本比一般橋梁要高不少。”神農架國家公園管理局副局長李純清介紹，它們是神農架國家公園試點工作開展以來，“實行最嚴格的保護”，回歸自然生態系統的原真性、完整性的寫照。

“試點區內禁止一切狩獵捕撈活動，連揭草皮、撿鳥蛋也不允許。”王文華說，同時禁止新建、改建、擴建礦產資源開發、水電等項目，否則將責令限期拆除、生態修複，沒收違法所得，並處50萬元以上150萬元以下罰款。

今年5月1日起，《神農架國家公園保護條例》（以下簡稱《條例》）正式施行。《條例》根據“國家戰略，省級實施”的理念，著力處理湖北省與神農架林區、神農架林區與國家公園管理機構、國家公園管理機構與各類自然保護地管理機構等方面關係，厘清各自權責。

《條例》規定，湖北省人民政府設立的神農架國家公園管理機構負責統一履行神農架國家公園內生態保護、自然資源資產管理、特許經營管理等行政管理職責，其權力清單和責任清單由省人民政府制定；國家公園管理機構履行神農架國家公園範圍內資源環境綜合執法職責，依法集中行使行政處罰權；國家公園管理機構統一履行神農架國家公園內現有的各類自然保護地管理職責。

根據《條例》規定，神農架國家公園劃分為4個功能區，嚴格保護區和生態保育區佔總面積93.3%，禁止一切開發建設和人為干擾活動，而遊憩展示區和傳統利用區隻佔6.7%，僅允許有限的旅遊和傳統農業生產。《條例》實施後，神農架傳統六大景區，有5個在“限流”之列。

試點進一步推動“木頭經濟”向“綠色經濟”轉變

見到木魚鎮青天袍民俗山莊“莊主”林庭洪時，他正帶著員工在一片茶園旁植樹。

“這是為過去還債。”林庭洪說，多年前，他曾因濫伐林木獲刑，回家後，正好趕上國家在神農架推行天然林保護和退耕還林工程，便種起了藥材、果樹和茶樹，規模很快擴大到80余畝。神農架國家公園體制試點後，木魚鎮部分區域被劃為遊憩展示區，林庭洪又瞄準了觀光農業。現在，他的高山茶園一年純利潤70多萬元，帶動40多人就業增收。

今年8月，神農架林區通過國家專項評估檢查，正式退出國家級貧困縣。從2000年左右開始，神農架率先在湖北停止木材商品性采伐，國家公園體制試點改革進一步推動“木頭經濟”轉向“綠色經濟”。

有一組數字：林區森林覆蓋率從5年前的88%上升到92.6%，直接受益於旅遊產業的人口比例達70%，經濟效益與生態效益相得益彰。

2012年，為保護大九湖國家濕地公園，457戶1800多名當地農民陸續搬出嚴格保護區，遷到山下20公里外的坪阡古鎮。國家公園體制改革後，大九湖濕地公園實施封閉管理，景區內停止一切住宿、餐飲服務，禁止私家車進入，進入景區前統一換乘遊覽車。這樣一來，坪阡成為遊客住宿、用餐、購物的首選地，帶火了這裡的農家樂。

“農戶搬下來後，各方面成本確實有所提高。”大九湖管理處副主任黎巨集林介紹，神農架國家公園管理局探索生態補償機制，從2015年開始對大九湖生態移民搬遷戶實行“以電代柴”補貼，每戶每年3000元。同時，管理局為轄區社區提供生態管護崗位，累計聘用了轄區內農民生態管護員700名，主要參與巡護管理，每人每年補貼4800元。

神農架國家公園管理局總工程師鄭成林說，對於那些仍存僥幸心理，在嚴格保護區和生態保育區進行傳統開發甚至破壞性開發的行為，予以堅決打擊，形成震懾效果。

“我們已對轄區內17個小水電實施生態放水全監控，並逐步全面退出；關閉16家砂石廠，停止所有探采礦點開採；退出一些在不合適區域經營的旅遊企業……”鄭成林介紹，關停、退出的過程必然伴隨著陣痛，不能操之過急，要循序漸進，做好補償資金的申報、相關人員的安置等工作後再逐步退出。同時，《條例》也明確，“現有礦產資源開發、水電等項目應當有序退出，省人民政府應當明確退出時限、補償標準、資金來源等”。

推進國家公園建設，方方面面都需要花錢，錢從哪裡來？

《建立國家公園體制總體方案》指出，要建立財政投入為主的多元化資金保障機制，構建高效的資金使用管理機制。在探索多元化資金保障機制方面，神農架國家公園也在嘗試。根據《神農架國家公園體制試點建設白皮書》（2017年），2017年試點資金到位超1.4億元，相比2016年度增加了77.4%。據了解，這些資金主要來源於省財政相關經費，國家發改委及省發改委、財政廳、林業廳等部門的改革配套資金和補償、項目等資金。

“同時，我們已經成立神農架國家公園金絲猴保護基金會，未來還將探索建立更好的社會捐贈和公眾參與機制，吸納社區資金參與國家公園保護，真正實現‘國家所有、全民共享、世代傳承’。”王文華說。（圖片來源於網絡）

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