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新版《土地管理法》修正案通過 集體建設用地入市是最大亮點

中房報記者 李燕星|北京報導

農村土地制度改革又向前邁了一步。

8月26日,十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過了關於修改《土地管理法》的決定,計劃於2020年1月1日起實行。此次修改聚焦三方面內容:一是完善土地徵收,二是破除農村集體性入市法律障礙,三是允許已經進城落戶的農村村民自願有償退出宅基地。

其中,農村集體經營性建設用地入市的立法,打破了建設用地流轉、農業用地保障、生態用地保護的不可能三角,為拓寬大城市建設空間提供了更多的可能性與想象力。

自然資源部法規司司長魏莉華表示,“此次通過的土地管理法修正案,堅持土地公有製不動搖,堅持農民利益不受損,堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約集約用地制度,把黨中央關於農村土地制度改革的決策和試點的成功經驗上升為法律,在農村三塊地改革方面做出多項創新性規定。”

農村土地制度改革涉及的主體、包含的利益關係十分複雜,牽一發而動全身,這次改革在相關制度方面有了很大的突破。

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破除集體經營性建設用地入市障礙

實際上,農村集體經營性建設用地流轉可追溯到2005年,當時廣東省為加強國家對集體建設用地的管理,根據國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定,結合自身實際制定了《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》。

2014年底,中辦、國辦印發《關於農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地改革試點工作意見》,在全國部署農村土地制度改革試點工作。由於試點突破了土地管理法有關規定,所以2015年2月全國人大常委會通過授權決定,授權國務院在33個試點縣行政區域內暫停實施土地管理法的5個條款、城市房地產管理法的1個條款。

國家發展和改革委員會國土開發與地區經濟研究所國土經濟室主任黃征學告訴中國房地產報(微信ID:china-crb)記者,2005年廣東省的集體經營性建設用地流轉只是地方性法規,當時我們在廣東省調研,發現還存在一些問題。2015年33個試點則提出在5方面進行探索;一是探索入市主體,比如北京大興探索了鎮集體聯營公司作為入市主體;遼寧海城探索村民委員會或村民小組委託村委會作為入市主體;二是探索入市途徑和範圍,就地入市、異地調整入市還是綜合整治入市;三是探索完善市場交易規則和服務監管制度;四是探索完善集體經營性建設用地使用權權能,如何“還權賦能”;五是探索入市土地增值收益分配機制。

試點近5年,農村土地改革制度取得明顯突破。8月26日新修改的土地管理法,破除農村集體建設用地進入市場的法律障礙,刪除原來土地管理法第43條“任何部門或個人需要使用土地的必須使用國有土地的規定”,增加規定農村集體建設用地在符合規劃、依法登記,並經三分之二以上集體經濟組織成員同意的情況下,可以通過出讓、出租等方式交由農村集體經濟組織以外的部門或個人直接使用,同時使用者在取得農村集體建設用地之後還可以通過轉讓、互換、抵押的方式進行再次轉讓。

魏莉華表示,“這是土地管理法一個重大制度創新,取消了多年來集體建設用地不能直接進入市場流轉的二元體制,為城鄉一體化發展掃除了制度性的障礙,集體經營性建設用地入市是這次土地管理法修改的最大的亮點。”

黃征學進一步分析稱,“以前《土地管理法》規定,集體經營性土地不經征用是不可以入市的,這次修改在這一點上有突破,對使用權能(轉讓、出租、抵押等)、服務監管等很多達成一致的問題上都進行了明確。不過,入市主體沒有明確,究竟什麽作為基本部門;入市途徑範圍也沒有明確,比如異地調整的方式是非常複雜的;另外,入市後如何分配土地收益也是一個複雜的問題,值得進一步討論。”

易居研究院研究總監嚴躍進則認為,“需要強調一點,依法登記的含義是不動產確權登記發證,沒有確權的土地是不允許入市的。這條規定是這幾年農村土地市場變動最大的一條內容,也是集體建設用地同權同價精神的體現,使過去地方政府行政法規允許入市的精神真正寫入到了法律文本中。”

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是否會衝擊現有土地市場?

自然資源部部長陸昊在去年12月23日給過一組數據,33個試點縣(市、區)集體經營性建設用地已入市地塊1萬餘宗,面積9萬餘畝,總價款約257億元,收取調節金28.6億元,辦理集體經營性建設用地抵押貸款228宗、38.6億元。

從試點到立法,隨著農村集體經營性建設用地入市的實施,征地將越來越少,交易將越來越多,這種改革是否會對現有土地市場造成衝擊?

全國人大常委會法制工作委員會經濟法室副主任楊合慶表示,“集體經營性建設用地入市改革的目的是為了改變、完善現有的建設用地土地供應的格局。原來只有國有建設用地才能進入市場,以進行各項建設,現在允許集體可以把集體建設用地,直接由集體出讓、出租用於建設,這是土地供應格局的改變。另外,集體經營性建設用地入市要符合規劃,規劃必須是工業或者商業等經營性用途;它還必須要經過依法登記;它在每年的土地利用年度計劃中要做出安排。即使獲得集體經營性建設用地的使用權之後的土地權利人也要按原來規劃的用途來使用土地。從這幾個方面來講,它不會對我們的土地市場造成衝擊。”

嚴躍進進一步分析稱,“土地利用年度計劃應當對集體經營性建設用地做出合理安排,其含義在於,土地利用年度計劃也應該具備城鄉統一用地概念,不光國有建設用地需要統籌,農村經營性建設用地也要統籌。這裡隻強調集體經營性建設用地,不是集體建設用地。”

另外,黃征學也給出一組調研數據,“全國有50多萬個村民小組,有集體經營性建設用地的只有10%左右。”

從目前全國集體經營性建設用地總體數量和頂層國土規劃來看,集體經營性建設用地入市雖需要制度上的銜接與落地中的檢驗,但對現有國有土地市場不會產生過分衝擊。不過,對於這一“新物種”,也有開發商向中國房地產報記者拋出質疑,他們很在意土地供應的區位和交通以及資產運營方式。

對此,黃征學則認為,“集體經營性建設用地的推出跟建設用地、農業用地、生態用地的矛盾有關係,未來佔用更多的農業用地和生態用地的可能性很小,但是經濟社會要發展,只能做建設用地盤活的文章。這種盤活主要是在大城市周邊或者內部才更有意義,我們一般做法是異地調整入市,與城市建設用地增加或者減少掛鉤,在偏遠地區的意義不大。

責任編輯:馬琳 曹冉京

審讀:戴士潮

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