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為什麽有的學區可以快速“更新”,而有的學區卻停滯不前?

學區製突圍

近年來,不少地方都開始推行“學區製”管理。在以縣為主的義務教育管理體制下,一個區縣教育部門往往需要負責幾十所乃至上百所中小學校。從一個原點出發,要同時覆蓋這麽多分散的點,並不容易。有的時候,從教育局發布最初任務到學校最終落地,會出現很大的偏差。久而久之,一個區域內,學校發展水準不一、師資力量不同,也就不奇怪了。

如何改變區域內學校發展不均衡的現狀、如何補上一個教育行政部門與多所義務教育學校之間的管理空白?近年來,大家找到了學區製這個好辦法。將一個區域內的多所學校,依據一定的標準,劃分為幾個學區,通過學區的管理,實現對每個學校的精準指導與支持。同時,學區也有助於打破封閉學校間的壁壘,實現區域內教育資源的統籌,進一步降低了區域管理成本,提升了區域教育的整體品質。

兩個月來,區域周刊通過四期“學區方案”欄目向大家推薦了北京海澱區、山東菏澤定陶區、長沙雨花區等地的好做法。今天,我們在個案的基礎上,為大家系統地梳理一下學區製的發展與現狀。

學區,在實踐中不斷“晉級”

學區製是從集團、聯盟或學區化逐漸發展而來的。目前主要有橫向和縱向兩種形式。橫向:以一所龍頭校為中心,異塵餘生周邊幾所同學段的學校,形成一個學區;縱向:以地域為界限,同一個地區不同學段的學校形成一個學區。此外,還有特色主題學區、新老校結合學區等創新形式。從各地的實踐來看,學區製的組成及運行模式並不相同。

初級階段,學校之間還是比較松散的聯盟,學區活動多以交流分享為主,僅有極少數的教師,示範性地在學區內流動。在初級階段,學區製的優勢表現得並不明顯,與聯盟及集團的區別不大,僅僅是創造了一些不同學校交流溝通、相互借鑒的機會,但學校之間仍存在明顯的壁壘,優勢資源難以異塵餘生,還未形成大規模、系統性的學區制度。

中級階段,學區內可以實現硬體甚至是軟體上的統籌,比如共享設備、共享資源,實現統籌招生、統籌教研、統籌師資等。在這一階段,學區製的優勢開始顯現出來。學區打破了學校間的壁壘,資源流動起來。比如,大量的教師開始流動,困擾學校多年的編制問題,在學區的統籌下,得到部分解決。不同學段的學校開始探索共同教研,學段銜接問題取得了一定突破。最讓家長滿意的是,學區內統籌招生、分段上課,讓更多的學生可以享受到學區內的優質資源。

高級階段,學區在統籌發展的基礎上,逐漸形成學區制度、學區文化。在北京的東城區及海澱區學區,還發展了獨立的學區管理機構,不僅有各成員校的參與,還爭取到街鎮、社區、家長等資源,為學校發展助力。

可以說,學區從單一的政府管理逐漸轉變為網格化的多重治理結構。在學區的支持下,各成員校提速發展,品質大幅提升。在這一階段,學區更多地表現為一個有生命力的自主發展體,能夠自己設定規劃、監測發展,不斷向更高更均衡的教育目標前進。

學區,在發展中遭遇“陷阱”

儘管在實踐中已經有北京、武漢、沈陽等地對學區製做出了深度探索,但在各地推進改革的過程中,仍然面臨多重發展“陷阱”。

作秀多於實質,學校教師不認同。在一些地區,儘管推行學區製多年,但仍是名義上改革。學區內學校各行其是,資源流通不暢,統籌難以實現,管理避實就虛。主要表現為:學區沒有實質性的權力,難以調動各校資源。優質學校往往出於自身考慮,在為薄弱學校提供“共享”時有所顧忌和保留。教師幹部對學區缺乏認同度,難以做到實質性交流。最後,學校和教師都將改革看作負擔,作秀的成分大於實質性的變化。

放權還是控制,學區邊界難厘清。學區是介於區縣教育行政部門與義務教育學校之間的一個管理組織,究竟有多大的權力,該管理多少事務,一直存在爭論。在學區不斷發展的過程中,教師編制問題、課程開發問題、學區對學校的評價問題等,都需要學區權力的不斷更新與拓展。原屬於教育行政部門的管理權如果下放到學區,那麽對於學區如何監測與評價,又將是新的課題。

改革還是回避,管理傳統難顛覆。學區製改革進入深水區,將觸碰到傳統的管理體制問題。比如,學區內學校行政級別存在差異,幹部及資源流動受限制。不同學校間教師福利待遇差距大,校際交流及任職難實現。如果要真正形成現代治理體系下的學區製,必然要求取消學校行政級別,為編制鬆綁,甚至是下放課程權及學校評價權,可以說是對傳統教育行政管理方式的顛覆。這些都將對教育管理體系帶來極大的挑戰。

學區,再發展亟須政府推力

從目前的實踐來看,有效的學區製對完善我國義務教育管理體系起著重要的補充作用。在北京、武漢、西安等地,學區製不同程度地突破了原有的管理瓶頸,激發了學校發展的活力,整體提升了學區教育品質。

從未來的發展來看,十九大提出,要深化教育改革,加快教育現代化,辦好人民滿意的教育。學區製對擴大優質教育資源、緩解擇校熱、辦人民滿意的教育,都發揮了積極的作用。同時,學區製管理更是實現現代教育治理體系的一個有效載體。

下一步,要破解學區製改革中遇到的瓶頸問題,亟須政府層面的強力支持。要在基層探索的基礎上,幫助學區形成規範性的管理制度,並且予以官方認可,承認學區在行政體系中的地位與職能;要給學區賦權,支持學區探索人員調配、績效考核、監督檢查等關鍵性問題,為改革拓展更大空間;要給學區時間,鼓勵學區在加強內力上下狠功夫,畢竟“學區本身並不等於均衡,還有可能帶來優質資源稀釋的風險”。只有把握好學區發展與學校發展之間的度,才能做到學區品質的整體提升。

日前,《北京市教育委員會關於推進中小學學區製管理的指導意見》發布,提出將深化中小學學區製改革,加大教育資源的統籌力度,優質教育資源的覆蓋面進一步擴大,校際、區域差距進一步縮小,逐步形成以學區為依托的學校、家庭、社會協同育人格局。通過協定、協商等方式,明確各方的權利和義務,促進各方教育責任共擔、發展利益共享。

這份單獨為學區製頒布的檔案,將進一步引導北京學區製走上規範發展之路。我們相信,在國家“放管服”改革及推進教育現代化的大背景下,會有越來越多的地區敢於支持學區製改革,敢於賦予學區更多的權力,敢於將學區從學校和上一級教育行政部門之間的“傳話筒”,變成真正有人事調配權、財務管理權、學校評價權的組織,變成支持學校充分發展的“花園”。

文章來源:《中國教育報》2018年12月25日第5版 版名:區域周刊

本期編輯:羅彥琳

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