中國金融開放的待解問題

　　意見領袖丨中國金融四十人論壇

　　近年來，我國金融對外開放步伐明顯加快。但是，政策的放開並不意味著業務開展的順利，諸多無形障礙依然阻礙外資機構的發展。這既有外資機構自身因素，也受限於目前的開放政策。

　　為什麽一邊是政策開放力度的不斷加大、一邊是外資機構不滿意的增加？哪些困難是外資機構自身的水土不服？哪些是我國金融開放過程中需要克服的障礙？哪些是金融改革的應有之義？金融開放與金融改革之間是什麽關係？……

　　為了解答上述一系列問題，中國金融四十人論壇（CF40）立項課題《2020外灘金融開放報告：感知政策的溫度》，另辟視角，聚焦於外資金融機構的預期落差和具體訴求，以此作為出發點來觀察、審視中國的金融開放過程。

　　在近日召開的第二屆外灘金融峰會上，課題負責人、CF40研究部主任、中國社科院世經政所研究員徐奇淵發布了《2020外灘金融開放報告》（以下簡稱《報告》）。今天起，我們開設專欄，結合《報告》研究成果，從不同角度回答有關中國金融開放的一系列問題。

　　本期專欄執筆人為徐奇淵。課題組成員包括：徐奇淵、鄭聯盛、熊愛宗、楊盼盼、韓冰、朱鶴、張佳佳、楊悅珉、鍾益、祝修業、戴雨汐、鄧揚眉、劉禹、張振。

　　中國金融開放：感知政策的溫度

　　《報告》發布現場

　　近年來，中國金融開放銜枚疾進。

　　2018年4月，習近平主席在博鼇亞洲論壇上宣布“中國將大幅放寬包括金融業在內的市場準入”。隨後，中國人民銀行行長易綱聚焦於外資準入和業務限制的放開，具體闡述了金融開放的措施。兩年多以來，我國金融業開放邁出里程碑式的步伐，集中宣布了50余條開放措施，在實施準入前國民待遇、負面清單管制模式方面，以及具體地外資股比限制取消、開設分支機構限制放鬆、債券通和滬倫通發展、取消QFIII限額等等方面都取得了重要進展。即使是在中美關係緊張的背景下，外資持有中國金融市場的資產規模、佔比也在明顯上升。中美在多個領域面臨脫鉤挑戰的背景下，兩國在金融領域的關係卻得到了強化。

　　在此背景下，外資金融機構感受到了中國金融開放的機遇。但是同時，外資機構也認為中國業務仍然面臨著較大挑戰。在近日召開的第二屆外灘金融峰會上，易綱行長也指出，“儘管我國金融業開放的步伐很快，但外資……仍需申請諸多許可，面臨不少操作性問題，對金融業開放的訴求依然較多”。這表明，中國金融開放的政策努力與外資機構的獲得感之間仍有一定的溫差。

　　為什麽金融開放要關注外資機構的感受？

　　我國推動金融開放的初心，是為了更好服務於實體經濟，增強我國參與國際經濟合作和競爭的新優勢，從而推動形成國內、國際雙循環相互促進的新發展格局。具體而言，金融開放將通過以下機制發揮作用：

　　從競爭角度來看，金融開放可以引入更多市場競爭，通過優勝劣汰提升中國金融機構的競爭力，金融開放也將有助於推動我國的國際金融中心建設。從互補關係來看，金融開放能夠完善、提升金融體系的服務能力。目前，我國以間接融資為主導的金融市場結構在一定程度上滯後於產業升級的要求。當前，我國服務業比重不斷提升，技術創新和新的商業模式不斷湧現。但是與傳統工業有很大不同，這些新興的經濟形態都嚴重缺乏抵押品，且風險較高。這就更加需要直接融資、特別是股權融資來滿足融資需求。在此背景下，金融開放有助於金融服務補短板、推動金融供給側改革。

　　從政策視角來看，金融開放可以加速國內金融改革。目前，國內金融監管體系與最佳實踐之間存在差距，國內金融市場基礎設施還不完善，需要積極探索與中國國情相適應的、成熟的監管體系。外資機構在這些領域的訴求比較突出。這方面很多問題實際上也是國內金融機構的訴求，符合我國金融市場的發展方向。在金融領域，唯有改革、開放齊頭並進，才能促進形成更高質量的金融市場發展。

　　當前，全球疫情蔓延、保護主義抬頭、中美關係緊張。在此背景下，金融開放是加深中國與全球世界經濟互動的重要方式。中國金融開放的初心是服務國內實體經濟，但其最直接地還是吸引外資和外資金融機構，改善其投資、營商環境。因此，在中國推動金融開放的進程中，外資金融機構的視角不容忽視。

　　如何了解外資金融機構的訴求？

　　我們的研究通過以下三種方式來進行分析：

　　第一，線上問卷調查。研究團隊得到了以下三大外國商會的支持：中國歐盟商會（European Union Chamber of Commerce in China）、美中貿易全國委員會（The US-China Business Council）、日本貿易振興機構（Japan External Trade Organization）。通過上述三家機構，課題組對其會員部門進行了匿名方式的問卷調查。其中，日本、美國、歐盟商會反饋問卷分別為7份、9份、14份，共計30份。

　　第二，訪談和會議。2020年6月1日起至9月22日期間，課題組組織了13場次會議和訪談，主要對外資金融機構，同時包括中資機構、監管部門。尤其是對10家外資機構的深入訪談，為我們理解問卷數據背後外資機構的深層次想法，提供了非常重要的參考。

　　第三，對外資機構訴求進行文本分析。2020年8月至9月期間，中國美國商會（American Chamber of Commerce in China）發布了《2020年度美國企業在中國白皮書》、中國歐盟商會發布了《2020/2021歐盟企業在中國建議書》、日本貿易振興機構發布了《中國經濟與日本企業2020年白皮書》。課題組就其關於中國金融開放方面的訴求進行了文本分析。 

　　外界如何評價中國金融開放？

　　在金融業直接投資（FDI）領域，近年來我國開放水準顯著提高。OECD數據顯示，2019年中國金融業FDI限制指數為0.24，較2014年下降了0.34。在過去5年中，中國在這項指標上的改善幅度超過了所有其他經濟體。值得注意的是，這種改善主要發生在2018年以來。同時，中國在金融業FDI領域的開放程度，已經達到了發展中國家的較高水準。2019年，中國金融業FDI監管限制指數為0.24，在OECD的統計中，僅次於新加坡、巴西、越南三個非OECD國家。不過，中國的這一限制指數仍高於OECD國家平均水準（0.03）。

　　金融業的FDI限制指數：

　　過去5年中國改善幅度最大

　　說明：標注*的國家為OECD國家。

　　數據來源：OECD，FDI Regulatory Restrictiveness Index，2020。該指數衡量了包括金融業在內的各經濟部門對FDI的法定限制信息，數值均在0到1之間，完全開放得零分，完全封閉得1分。 

　　與OECD的數據一致，我們的問卷也顯示：對於過去一年，外資機構總體上認為中國金融開放程度有改善。67%的外資機構認為中國金融開放程度有提升，27%的外資機構則認為沒有明顯改善，僅有6%的外資機構認為開放程度有所下降。

　　參照採購經理人指數（PMI）計算方法，對上述數據進行賦值加權，得到外資機構對中國金融開放的改善感受指數為80.5，大幅高於50的榮枯線。這表明外資機構對金融開放的進展感受非常明顯。

　　具體來看，美國機構對金融開放感受最顯著，歐盟機構感受次之，日本機構感受最弱。三者感受不一，可能是由於三者金融市場主體結構差異較大，而中國過去一年來的金融開放政策以非銀行領域的開放為主。

　　不過外資金融機構仍然感受到較大挑戰

　　問卷數據顯示，僅有17%的外資機構認為機遇大於挑戰，有60%認為挑戰與機遇一樣大，甚至有23%認為挑戰大於機遇。參照PMI的測算方法，對問卷數據進行加總，得到外資金融機構對中國業務感受到的機遇指數為47，低於50的榮枯線。這表明外資機構感受到更多的是挑戰。

　　根據問卷數據，各項具體挑戰的排序分別為：國民待遇和市場準入（43%）、中美關係日益緊張（23%）、合規風險（17%）、中國其他金融機構的競爭（13%）、其他（3%）。其中，“國民待遇和市場準入”直接與金融市場開放相關。

　　同時，根據中國美國商會、中國歐盟商會、日本貿易振興機構在2018年至2020年的年度報告進行文本分析，我們可以發現，三個年度外資商會在金融領域的訴求數量分別為118條、119條、122條。外資商會對於中國金融改革、開放政策的訴求不但沒有減少，甚至穩中有升。 

　　關於中國金融開放的更多問題

　　一方面，對於中國金融開放政策的努力和成績，各界有目共睹，另一方面，外資金融機構在中國市場仍然感受到較大的壓力。於是伴隨而來的是，關於中國金融開放似乎還有很多疑問，尤其是在當前的形勢下，以下這些問題是需要認真思考的：

　　☞在中國金融開放的進程中，外資金融機構的獲得感如何？外資機構如何評價近年來金融開放的具體政策？

　　☞外資機構普遍認可中國金融開放所取得的成績，但是在金融開放的政策努力與外資金融機構的獲得感之間，為什麽仍然存在一定程度的落差？

　　☞從普遍意義上來看，外資金融機構進入東道國市場，其所有的抱怨和訴求可以用什麽樣的框架來解釋？目前外資金融機構在中國面臨的挑戰、壓力在這個框架中處於何種位置？從開放視角來看，金融監管體系應該更多適應外資和國際實踐，還是說外資機構應該更多適應中國的監管體系？這對於中國金融開放、改革的關係，有何啟示？

　　☞從特殊意義上來看，中美關係的緊張，對於美國、日本、歐洲外資金融機構投資中國有何影響？在此背景下，外資機構是否仍然看好上海國際金融中心的建設？

　　☞從具體行業來看，2007年外資銀行在中國銀行業資產中的佔比超過2%，在2019年則降至不足1.6%。為何外資銀行在中國市場表現出“越小越不行”的狀態？是因為缺乏公平競爭的市場環境，還是因為水土不服？

　　☞再者，中國的債券市場可能成為下一階段中國金融開放的重點，國際三大主流債券指數也都已經宣布將納入中國債券市場。但是另一邊，在債券市場的評級、定價、開戶、交易、託管、風險對衝等環節仍然存在一些問題，使得外資機構開展業務面臨挑戰。在此背景下，如何推動債券市場的進一步發展和完善？

　　☞最後，金融開放可能帶來風險。雖然金融市場開放本身並不必然導致金融不穩定，但是中國的金融市場、金融監管體系發展不成熟，如果資本金融账戶開放過快，可能會對國內金融穩定帶來更大挑戰。如何處理好開放與風險的關係，同時為外資機構提供穩定預期？

　　為了回答上述問題，課題組對外資機構進行了問卷調查和線下、線下訪談，並對歐美日外資商會過去3年的報告進行了文本分析。在後面陸續發布的專欄文章中，我們將嘗試對上述問題進行回答。

　　(本文作者介紹：中國金融四十人論壇(CF40)是一家非官方、非營利性的專業智庫，定位為“平台+實體”新型智庫，專注於經濟金融領域的政策研究。)